Il sistema universitario e di ricerca e lo sviluppo della Regione

6 01 2004

di Giovanni Latorre
Rettore Università della Calabria
 

Premessa
Il quadro politico e socio economico regionale in questi ultimi anni ha subito un ulteriore, visibile arretramento. La fase di costruzione del Programma di Sviluppo del Mezzogiorno, nel quadro della definizione di “Agenda 2000”, aveva sollevato aspettative e suscitato, anche nella Regione Calabria, grandi energie. Ampio è stato a suo tempo l’impegno dell’UniCal, che produsse sui temi dell’alta formazione e della ricerca, collegati in tanta parte allo sviluppo locale, una elaborazione di grande interesse che, purtroppo, non è stato possibile integrare nella programmazione regionale, in particolare nei “POR” di allora ma anche negli altri strumenti di programmazione negoziata che si sono succeduti (PIT etc).
L’UniCal, ma anche le Università Mediterranea di Reggio Calabria e Magna Graecia di Catanzaro si sono trovate ad agire fuori da un sistema regionale ed hanno dovuto realizzare, ognuna per proprio conto, una attività programmatoria e progettuale legata al PON (Programma operativo nazionale) della Ricerca ed agli altri strumenti nazionali e comunitari di sostegno allo sviluppo delle attività di alta formazione e ricerca. Questo limite del governo regionale ha impedito alla Calabria di collocarsi anche nell’ambito del coordinamento delle regioni meridionali per l’attuazione del PON Ricerca, riducendo pesantemente la capacità delle università e luoghi di ricerca di fornire ai propri programmi e progetti il valore aggiunto connesso all’azione “di sistema” che, tra l’altro, costituiva uno dei principale parametri di valutazione della Commissione per il finanziamento delle iniziative.
Si è persa, in buona parte, una occasione difficilmente ripetibile. Ciò che è testimoniato non solo dalla difficoltà nella spesa, quanto dal fatto che il prodotto interno lordo pro capite della Calabria, che “Agenda 2000” avrebbe dovuto far aumentare fino a portarci fuori dall’Obiettivo 1, ha subito negli anni scorsi incrementi modestissimi (+0,4% nel 2002): il termometro più eloquente della stagnazione economica della regione.
Guardare avanti, recuperare identità, rompere con la “dipendenza”
Occorre però guardare al futuro, creare le condizioni di un diverso sviluppo. Intanto, va sottolineato che, anche in un quadro regionale largamente inadeguato, le università e le strutture di ricerca hanno fatto in varia misura la loro parte. Due delle nostre università, nell’ultimo triennio, si sono distinte nei primi posti per qualità degli studi e dei servizi, nei rispettivi segmenti dimensionali, nell’indagine Censis – Repubblica. In particolare, l’UniCal si è aggiudicata, su base fortemente competitiva, finanziamenti per 20 milioni di euro sui PON del Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca (MIUR), nonché tre centri d’eccellenza per complessivi altri 6 milioni di euro, finanziati, rispettivamente, due dal MIUR ed uno dal Ministero della Comunicazione, su temi molto innovativi come il Calcolo ad Alte Prestazioni, il Management della Conoscenza e le Nanotecnologie.
E questo è un fatto molto importante, per una regione che ha un bisogno pressante di rompere con una politica socioeconomica e culturale, e con una prassi amministrativo gestionale, fondata sulla dipendenza.
La Calabria, come il resto del Mezzogiorno, nel corso della sua storia post-unitaria, è stata oggetto, e lo è per tanti aspetti tuttora, di una politica assimilabile al modello classico di dipendenza: il colonialismo.
Si tratta di una dipendenza economica e culturale che ha condizionato pesantemente stili, modelli e aspettative di vita, le stesse impostazioni e prospettive di sviluppo economico (che oggi si traduce nell’accettazione, spesso acritica, della modernità), il paradigma dominante, che viene messo in discussione, come dimostrano molte interessanti ricerche, da una sempre più vasta schiera di grandi studiosi italiani e stranieri. A questa seria attività critica, da anni, stanno dando un importante contributo anche Ora Locale ed il suo direttore, che oggi ci propongono una prima traduzione di studi e analisi in proposte politico-programmatiche praticabili, da offrire ad una larga discussione per la costruzione di un programma regionale partecipato.
E’ chiaro che le radici della questione calabrese, e meridionale, non sono collegabili, né tutte né per intero, alla dipendenza, in particolare dal Nord. Vi sono, come è noto, fattori che precedono l’unità d’Italia: ma si può ben dire che, anche questi, sono successivamente confluiti nel contesto che si è strutturato con l’unità d’Italia. E’ con questo, dunque, che chiunque si voglia misurare con problemi di uno sviluppo che migliori qualità ed condizioni della vita delle popolazioni calabresi deve fare i conti.
Il ruolo centrale del sapere e della conoscenza. I sistemi universitari di ricerca ed istruzione: potenzialità e pericoli
Per quanto detto in precedenza il ruolo del sistema di istruzione, alta formazione e ricerca diventano centrali. E’ naturalmente allo stesso tempo richiesta molta attenzione, perché l’accettazione passiva dei canoni e dei paradigmi dominanti su cui si basano la società e l’economia della conoscenza, può ingenerare una nuova e più dura dipendenza unita ad un forte ridimensionamento dei diritti, alla mercificazione dell’educazione, della formazione, della ricerca, della conoscenza e delle stesse persone, ingenerando condizioni di “nuovo lavoro” e rapporti servili. Le stesse università, scuole e strutture di ricerca possono diventare lo strumento ideale di una simile operazione.
C’è quindi una duplice operazione da fare, per chi ha responsabilità di governo nel settore specifico nella regione e nel paese.
Pur riconoscendo giusta l’esigenza di qualificare la spesa del pubblico danaro, la prima operazione consiste nel sottoporre ad analisi critica le finalità che in questa fase ispirano le riforme della scuola, delle università, dei centri pubblici di ricerca, e i modelli istituzionali conseguenti, nei quali si trasferiscono meccanicamente, o si vorrebbero trasferire, logiche e sistemi operativo-gestionali e valutativi derivati dalla organizzazione delle imprese produttrici di merci o servizi.
La seconda operazione consiste nel disegnare un diverso rapporto tra università, scuola, ricerca e sviluppo, e tra università e territorio, che riprenda in buona parte, per restare nell’ambito della nostra realtà regionale, l’ispirazione originaria dell’Università della Calabria, intorno alla quale spesero, allora, grandi energie ed impegno, sia pure in una ampia articolazione di posizioni, tutto il gruppo dei docenti, ricercatori, personale tecnico ed amministrativo, studenti, il primo rettore dell’ateneo, prof. Beniamino Andreatta, e buona parte delle forze politiche e sociali.
Muoversi nel quadro della “ società e dell’economia della conoscenza”
Dentro questo schema di ragionamento si colloca la proposta che voglio sottoporre alla discussione. A ragione è stato scritto che “nel corso degli anni ’90, in particolare con lo sviluppo impetuoso dell’informatica e della microelettronica, divenute piattaforme tecnologiche diffuse in tutte le discipline e settori di attività, ma più in generale con una rapida accelerazione dell’innovazione, si è compiutamente realizzato un passaggio di portata strutturale: la transizione ad un modello economico in cui il valore aggiunto delle merci è dato in modo massiccio, e anzi in molti casi prevalentemente, dalla quantità di conoscenze in esso incorporate e/o necessarie a produrlo. La tendenza in atto, anche grazie all’elevato standard di efficacia tecnica dei processi produttivi, fa sì che la composizione del valore di un prodotto sia determinata in misura sempre crescente dal contenuto di innovazione, di tecnologia, e dunque di sapere incorporato. Anche in passato la quantità di conoscenza di una società rappresentava un fattore di vantaggio importante, ma il fenomeno ha raggiunto oggi un livello tale da trasformare il valore delle merci in senso immateriale, spostando la centralità del processo produttivo dal luogo fisico della produzione all’insieme dei processi di produzione e riproduzione delle conoscenze, che sono assunte come il fattore strategico fondamentale della competizione”, ma, aggiungo, che possono essere collocate anche in un’ottica che non è solo quella del mercato selvaggio ma di cooperazione, crescita solidale, tutela dell’ambiente, innesco di processi graduali di superamento dei grandi squilibri esistenti nel nostro Paese, ma anche a livello Nord-Sud del Mondo.
La nostra Regione, collocata al centro del Mediterraneo, può assumere un ruolo fondamentale in una visione euro-mediterranea, centrata su rapporti di cooperazione che assumono un significato decisivo per percorsi di pace, di nuovi rapporti tra le persone ed i paesi dell’una e dell’altra sponda.
Nel prendere atto di questa situazione bisogna aver chiaro, però, che la nuova centralità del sapere della conoscenza, della cultura, della formazione, è diventata il nuovo spazio d’investimento e controllo, di produzione ed imposizione di nuovi paradigmi e nuove visioni e divisioni del mondo, nonché delle conoscenze necessarie per nuove forme di dominio ed arricchimento.
La società della conoscenza si sta configurando, quindi come lo scenario più avanzato ed efficace nel quale realizzare i nuovi grandi investimenti, i nuovi paradigmi per leggere ed interpretare il mondo e le conoscenze necessarie per creare nuove forme di arricchimento e dominio: educazione, istruzione ed alta formazione sono spinte verso una impostazione tecno-scientista ed utilitaristica. Una concezione della scuola e dell’università utili alla formazione delle “risorse umane” necessarie al controllo del potere e della competitività sull’arena e sui mercati mondiali che può generare una nuova cultura improntata alla “esclusione” ed alla realizzazione di nuove forme di “apartheid globale”.
Le scelte e la programmazione in Calabria, fuori da questo contesto
Qui ritornano i temi iniziali, che per un verso rappresentano un’altra occasione fallita, ma per altro verso continuano ad essere il contesto in cui collocare una proposta efficace per far cambiare passo alla realtà calabrese. Ma perché ciò avvenga occorre una scelta netta: intervenire in maniera strutturale sul rapporto tra università, ricerca, istruzione e qualità dello sviluppo e della vita nella regione; e collocare nel solco di un serio intervento strutturale il recupero delle risorse, anche comunitarie, che si dovessero rendere disponibili nell’immediato, in sede di verifica e riprogrammazione degli interventi del quadro comunitario di sostegno 2000-2006.
Dubito che oggi ci siano le condizioni per avviare un intervento di tale natura. Credo che valga la pena avanzare una proposta aperta, da mettere a punto in un confronto ampio che investa tutta la realtà regionale: una politica regionale che punti ad un diverso sviluppo e ad una diversa qualità della vita deve partire da alcuni dati oggettivi che per comodità sintetizzo.
Oggi, anche volendo restare totalmente ancorati ad una visione che pone al suo centro la “competitività” tra aziende e paesi, dobbiamo prendere atto che il confronto non è più sulla quantità e qualità dei prodotti, dei loro costi di produzione e di mano d’opera. Viceversa, assistiamo a processi di de-industrializzazione segnati da difficoltà a riconvertire risorse ed attività, mentre emerge, come caratteristica della nuova economia, la progressiva smaterializzazione e la delocalizzazione delle attività produttive, in un quadro in cui l’euro ha cancellato ogni forma di competitività legata alla svalutazione monetaria.
E’ urgente quindi puntare ad una nuova politica della istruzione e della ricerca, ad un nuovo rapporto fra l’amministratore pubblico e la comunità scientifica, rispettando le singole autonomie ma in una visione di sistema, avendo ben presente che l’intervento pubblico è centrale in una economia della conoscenza, nella consapevolezza che la ricerca non può sostituire le politiche industriali ed economiche di una regione e di un paese. In ogni caso è di grande importanza spezzare, anche, l’autoreferenzialità della comunità scientifiche e rafforzare la valenza sociale della ricerca.
Sul come, non partiamo da zero. Abbiamo anche in Italia esperienze concrete; che hanno già dato frutti interessanti, dalle quali trarre spunto per un intervento di qualità nella nostra regione che punti, da un lato, a mettere a sistema le tre università, gli enti ed i centri di ricerca pubblici e, laddove esistano, quelli privati, il sistema scolastico ed educativo–formativo, dall’altro a collocare attivamente la Calabria nel contesto delle regioni meridionali.
Ricordo in proposito che il 20 ottobre 2000 fu siglato un protocollo d’intesa tra l’allora MURST (ministero università e ricerca scientifica e tecnologica), oggi MIUR ( ministero Istruzione,università e ricerca), e le Regioni dell’obiettivo 1, per l’attuazione del Programma Operativo Nazionale Ricerca (PON Ricerca), che, da un lato, individuava, in relazione ai fabbisogni di ricerca, sviluppo tecnologico ed alta formazione dei sistemi economici e produttivi regionali, i settori prioritari d’intervento [analisi e monitoraggio del rischio ambientale; trasporti; biologia avanzata e sue applicazioni; produzioni agroalimentari; conservazione, valorizzazione e fruizione dei beni culturali ed ambientali; nuove tecnologie per le attività produttive; tecnologie dell’informazione e della comunicazione, ICT]. Dall’altro, puntava a realizzare un sistema di alta formazione e ricerca del e nel Mezzogiorno attraverso “la realizzazione di reti tematiche, di centri di eccellenza e centri di competenza, valorizzando le strutture che hanno maturato significative esperienze e competenze nella ricerca e nello sviluppo tecnologico e, ove necessario, creando le opportune integrazioni ed implementazioni della rete stessa.” (art. 5 del citato protocollo). Quel protocollo, che poneva le basi per la costruzione dei sistemi regionali e di un sistema meridionale di alta formazione e ricerca, è stato totalmente ignorato dalla nostra regione.
Nelle altre regioni dell’obiettivo 1, con l’eccezione della Campania, sul cui modello ritornerò, pur esprimendosi una progettualità maggiore, un più stretto rapporto tra singole università o enti di ricerca ed interventi dei governi regionali, cui ha fatto seguito una maggiore acquisizione di risorse, si è comunque rimasti nell’ottica tradizionale, fuori dalla visione di sistema ipotizzata dal protocollo citato.
Dove il protocollo ha avuto una sua interessante e dinamica applicazione è stato in Campania. Ed i risultati ottenuti in quella regione non richiedono ulteriori commenti sulla validità dell’impostazione: “Crescita del PIL dell’1,9% ( media nazionale 0,4%); 1550 nuovi occupati nel settore high tech nel biennio 2001-2002; rapporto università impresa: il 40% delle risorse del PON MIUR ASSE 1 (ricerca e sviluppo tecnologico nell’industria assegnato ad aziende campane); potenziamento dell’alta formazione: il 40% delle risorse del PON – MIUR ASSE III (rafforzamento ed apertura del sistema scientifico e di alta formazione) assegnato ad iniziative campane; forte integrazione delle politiche di innovazione nazionali e regionali- attivazione della filiera dell’innovazione.
Una proposta per la Calabria
Quel sistema indicato nel protocollo ed attuato in Campania può rappresentare la chiave per una svolta radicale anche in Calabria.
Intanto, perché, nel realizzare le condizioni che aiutino il paese a collocarsi sul terreno dell’economia della conoscenza come strategia di sviluppo nazionale, i governi regionali hanno un ruolo centrale. Le regioni, infatti, sono in una posizione di vantaggio per valutare sia i punti di forza che di debolezza delle industrie, dell’agricoltura, dei settori produttivi nell’accezione più ampia, sia della rete dei saperi locali, compresi quelli informali, che sono stati alla base, negli anni scorsi, del successo dei distretti industriali nel centro nord, e anche in qualche area del sud. Le regioni rappresentano il livello istituzionale migliore per definire il migliore utilizzo delle risorse pubbliche.
In un quadro istituzionale di questo tipo è relativamente agevole collocare in un ruolo fondamentale l’attività di ricerca, che peraltro evolve sempre più verso una organizzazione in équipes interdisciplinari sempre più specializzate, organizzate in strutture altamente complesse, che operano su reti informative estremamente evolute e diffuse, non condizionate dal fattore spazio, in grado quindi di fare massa critica in maniera adeguata .
C’è quindi la possibilità e la necessità per le Regioni di passare dalla logica dei distretti industriali a quella dei distretti tecnologici indispensabile per rilanciare sia l’attività dei primi sia per sostenere le attività produttive nel rispetto del territorio, dell’ambiente e di diverse relazioni e rapporti umani, sociali e civili anche nelle realtà come la nostra che hanno di fatto saltato la fase dello sviluppo industriale classico.
Per operare in quest’ottica, ai diversi livelli istituzionali competenti, occorre dotarsi di un modello di finanziamento adeguato, sviluppare ricerca di frontiera e non contingente, favorire la nascita di imprese hi- tech, dare opportunità ai ricercatori, valorizzare il ruolo delle università e degli enti pubblici di ricerca, favorire l’ingresso di una nuova leva di ricercatori.

La centralità di un sistema regionale universitario e di ricerca
Centrali, comunque, divengono i Sistemi universitari e di Ricerca che, senza smarrire neanche per un attimo la loro missione di garantire una formazione critica e l’acquisizione di elevate competenze ai giovani ed ai cittadini, rendano possibile la creazione e lo sviluppo di sempre nuove e più avanzate conoscenze. Questa formazione e questa ricerca può e deve integrarsi con le esigenze dello “sviluppo” territoriale. E la Regione in concorso con le Università, gli Enti Pubblici di Ricerca, i sistemi produttivi e dei servizi, le organizzazioni sociali deve garantire la traduzione dei risultati della ricerca in prodotti e processi innovativi.
La situazione specifica della Calabria, fortemente deficitaria sul versante del tessuto produttivo e dei servizi, con una predominanza della piccole imprese, qualche significativa presenza di imprese e strutture di servizio di media dimensione e, comunque, la grande potenzialità del porto di Gioia Tauro, del sistema di trasporto su ferro che attraversa le zone interne, in particolare nelle province di Cosenza e Catanzaro, dell’agro – alimentare etc.. richiede ancora un forte impegno sul versante dell’offerta pubblica di ricerca, innovazione e formazione.
Le nostre università ed i centri di ricerca, se messi in condizione di sviluppare al massimo le necessarie sinergie, possono essere il motore di una grande operazione di rinascita che punti ad un diverso sviluppo e qualità della vita nella regione.
Sarebbe necessario, quindi, dar vita da subito:
– ad un Osservatorio tra sistema universitario e di ricerca e sistema agricolo, industriale, dei servizi, per le tematiche strategiche di medio-lungo periodo;
– ad una rete per la gestione dei flussi di conoscenze tra ricerca, industria, agricoltura, servizi;
– a strumenti legislativi ed amministrativi adeguati per la gestione dei rapporti tra i soggetti sopra richiamati;
– alla individuazione di una ipotesi di realizzazione di un sistema di distretti produttivi, agricoli e industriali (un discorso attento sull’agricoltura investe tra l’altro direttamente tutte le questioni delle zone interne, della tutela del territorio e dell’ambiente, del recupero produttivo della collina e della montagna e di un suo intelligente collegamento con i nodi di scambio e l’intera zona costiera);
– all’approntamento di strumenti finanziari dedicati;
– alla realizzazione di centri di competenza e reti di eccellenza; queste strutture costituiscono il centro nevralgico del sistema, in quanto presuppongono;
– la messa in rete di tutte le articolazioni del sistema universitario, di formazione e di ricerca regionali (e non solo regionali, laddove necessario);
– l’impegno delle singole strutture universitarie e di ricerca, in base alle specifiche competenze e specializzazioni scientifiche e disciplinari su precisi progetti, quali articolazioni di un più generale programma regionale;
– il trasferimento al “centro di competenza” (struttura che non ha bisogno di nuove sedi ed edifici) delle conoscenze specifiche prodotte dai singoli dipartimenti universitari, centri di ricerca pubblici e, laddove esistono, privati, per essere trasformate in competenze e trasferite alle singole imprese (industriali, agricole, di servizio) per innovare processi e soprattutto prodotti delle diverse filiere.
Sulla struttura e l’organizzazione di questi “centri di competenza”, indicati già nel 2000 dal protocollo d’intesa MURST (oggi MIUR) – Regioni dell’obiettivo 1, ci dovremo fare carico di promuovere l’organizzazione di uno o più momenti di riflessione, approfondimento e confronto.

 

 

 

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Strategie non economiche per il benessere sociale

5 01 2004

di Piero Bevilacqua
docente di storia moderna e contemporanea Università la Sapienza Roma

Una nuova filosofia.
Una delle convinzioni più dogmatiche e usurate del pensiero politico e del del senso comune del nostro tempo è che per promuovere il benessere collettivo occorra incrementare la crescita economica e dilatare gli spazi del mercato. Una sorta di forche caudine attraverso cui l’attività politica deve necessariamente passare per conseguire i suoi fini di utilità generale. Il ragionamento corrente è: l’anno prossimo avremo maggior benessere solo se il PIL aumenterà del 2% anziche dell’ 1,5. Una più grande torta da spartire assicurerà una maggiore fetta percentuale di ricchezza pro-capite e tutti vivremo un po’ meglio di prima. Ma senza incrementi della ricchezza monetaria non si ha nessun miglioramento del benessere collettivo.
E’ proprio così? E’ davvero così necessario che la politica, per raggiungere i suoi fini, si subordini all’economia e dunque agli interessi delle imprese? Io credo che un gruppo politico che si candida alla guida del governo regionale dovrebbe possedere una diversa filosofia.La filosofia di fondo, da trasmettere ai cittadini, è che esistano molte vie attraverso le quali la politica, il governo delle istituzioni, tramite le proprie iniziative e libere scelte, possono accrescere il benessere sociale delle persone senza che sia necessario attendere un corposo incremento del PIL nazionale, l’arrivo di ingenti risorse finanziarie esterne, o un ulteriore ampliamento del mercato all’interno della vita sociale. Su questo terreno la politica può guadagnare consenso fra i cittadini facendo leva solo sulla propria capacità progettuale, oppure migliorando la qualità della vita democratica. Non bisogna infatti dimenticare che un più equo e trasparente rapporto tra governanti e governati crea soddisfazione fra i cittadini e contribuisce a incrementare, senza alcun costo, quella che un tempo si definiva la felicità pubblica.
In tale ambito ci sono possibili iniziative e proposte di diversa natura e funzione che vorrei rapidamente indicare. Una di queste, che non è direttamente indirizzata al benessere dei cittadini, ma vuole favorire una più ampia valorizzazione delle risorse locali e quindi incrementare le possibilità di occupazione, si connette con le questioni dell’agricoltura calabrese affrontate da Anania e Santopolo in questo stesso numero. Si tratta di una mia vecchia idea che qui ripropongo. Io credo che la nostra regione si gioverebbe grandemente dell’istituzione di una Fiera mediterranea dei prodotti agroindustriali biologici. Essa dovrebbe avere una cadenza annuale e potrebbe costituire la vetrina di prodotti primari e della loro trasformazione industriale di una vastissimo bacino, capace di dare alla Calabria, nel giro di pochi anni, una straordinaria centralità commerciale, agricola, culturale. Lametia Terme potrebbe costituire la sede ideale per la sua collocazione, sia per la sua importanza di nodo ferroviario e di sede di aereoporto, sia perché la Facoltà di Agraria, lì sorta da qualche anno, potrebbe diventare il supporto scientifico e di ricerca di un settore di crescente rilevanza.
Un welfare non monetizzabile.
C’è un ambito della vita sociale che nel dibattito politico corrente appare non migliorabile se non a condizione di un aumento della spesa pubblica. Mi riferisco all’assistenza sociale. Eppure anche questo è un ambito in cui si può fare molto anche con poche risorse .Per brevità cercherò di fare dei cenni molto sommari, consapevole che buona parte delle iniziative possibili, hanno una scala comunale, su cui comunque il governo regionale potrebbe esercitare una funzione di stimolo e di supporto. Si pensi all’assistenza alle persone anziane, tema spinoso di un welfare sempre meno capace di coprire i bisogni crescenti creati dalle tendenze demografiche delle società post-industriali. Quale può essere il ruolo, in questo caso, che possono giocare le amministrazioni periferiche? Spesso non ci si pensa, ma la crescita del bisogno di assistenza pubblica monetizzabile nasce anche dalla disgregazione del tessuto sociale locale prodotta dall’economia di scambio. Tutta una serie di funzioni che un tempo venivano realizzate all’interno della famiglia o del vicinato vengono sempre più istituzionalizzate e trasferite sul mercato. Anche la compagnia di un amico, che un tempo, per le persone anziane, era garantita dalla normale vita di quartiere, ora viene “acquistata” con la prestazione di una badante. Ma se un anziano ha bisogno di pagare ogni cosa nella sua corrente vita quotidiana, sempre di più la richiesta di copertura pensionistica in termini monetari sarà elevata. Come si può uscire da tale spirale? Molto l’iniziativa politica può fare nel potenziare le strutture sociali della vita di quartiere e del vicinato. Far ritornare la vita associata nei quartieri e nelle periferie, creare nuovi luoghi di socialità o potenziare quelli esistenti costituisce un contributo non economico rilevante all’aumento del benessere sociale e al contenimento dei costi del welfare. Che cosa possono rappresentare in tante nostre città e paesi l’aperura di una biblioteca, di un cinema, una società bocciofila, un circolo culturale, una casa per anziani aperta alla vita del quartiere? Quali contributi potrebbero venire da una mirata collaborazione, su questo terreno, da parte delle organizzazioni del volontariato e del sindacato? E quanto una rete così fitta di relazioni sociali renderebbe più agevole l’assistenza domiciliare ai malati? Un obiettivo a cui ogni amministrazione regionale dovrà sempre più puntare se vuole limitare i costi e conservare o accrescere il livello delle prestazioni sanitarie pubbliche.
L’efficienza della democrazia.
Veniamo a un aspetto più specifico, quello dei servizi. Chi può oggi negare che in una società come la nostra, nella quale i bisogni elementari delle persone sono generalmente soddisfatti, è dai servizi che dipende il benessere quotidiano? Alla loro qualità ed efficienza è affidato sempre più strettamente il modo in cui si vive nelle città e all’interno dei diversi territori. Ora, molti di questi servizi – che talora generano una condizione di reale disagio quando non di vera e propria oppressione – possono essere trasformati, resi cioè effettivamente strumenti al servizio dei cittadini senza investimenti finanziari significativi. O quanto meno con investimenti minimi che sono alla portata delle casse dei nostri comuni.
In simili casi, peraltro, l’intervento tecnico si può combinare con il miglioramento della democrazia e della comunicazione fra cittadini e istituzioni. Si pensi alle mille disfunzioni che nella condizione di utenti la generalità delle persone deve affrontare quotidianamente: negli ospedali, agli uffici postali, nei tribunali, nei vari uffici della Pubblica Amministrazione, nelle banche, ecc. Ebbene, perché una legge regionale non dovrebbe stabilire che ogni ente erogatore di servizi debba offrire agli utenti una «posta dei reclami» dove i cittadini possono esprimere le proprie critiche e i propri suggerimenti? Naturalmente una tale iniziativa dovrebbe essere anche accompagnata dall’obbligo della creazione di una figura responsabile che vagli le proposte dei cittadini e si impegni a farli realizzare agli organi dirigenti.
Ma tali considerazioni se valgono per gli uffici e per i servizi, valgono in maniera più rilevante per gli organi di governo locale. Quale è oggi la qualità delle relazione tra cittadini e amministrazione comunale? Quale grado di trasparenza, forme di comunicazione, livello di partecipazione connota il contenuto sostanziale della democrazia nei nostri comuni? Ora non c’è dubbio che negli anni recenti la qualità della democrazia cittadina si sia di molto impoverita, a causa delle scomparsa dei partiti di massa. Occorrerebbe dunque innovare molto su tale terreno. L’amministrazione comunale dovrebbe sistematicamente informare, invitare i cittadini allorché in Consiglio vanno in discussione temi rilevanti per la vita della collettività. Resoconti dovrebbero esser resi pubblici in luoghi appositi della città oltre ad esser inseriti in rete. La comunicazione tra istituzione e cittadini dovrebbe essere attivata direttamente dal potere anziché attendere l’impegno soggettivo dei singoli, il quale spesso non si attiva per ragioni storiche che sarebbe lungo spiegare. Ma la squadra di governo municipale dovrebbe sentirsi impegnata a incontrare almeno una volta l’anno i cittadini, tramite loro rappresentanze, per dar conto agli elettori dello stato di realizzazione del programma presentato in campagna elettorale. Un fatto del genere costituirebbe una straordinaria pratica di educazione alla democrazia, ma anche una forma esaltante di partecipazione dei singoli alla vita della città sentita davvero come bene collettivo. Oltre a costituire di per sé – voglio farlo notare – un elemento di benessere sociale per i cittadini: uscire dall’anomia solitaria della vita privata e sentirsi impegnato a favore del bene comune fonda quel senso particolare di felicità pubblica che ben conoscono le persone impegnate nell’attività politica militante e nel volontariato.
Infine una più specifica indicazione per la squadra che si candida al governo della Regione. Anch’essa dovrebbe sottolineare nel proprio programma l’impegno alla trasparenza, alla comunicazione diretta coi cittadini, al controllo e alla vigilanza democratica. Perché allora non assumere l’impegno, di fronte agli elettori, di voler convocare almeno una volta l’anno, gli Stati Generali della Regione ? Si tratterebbe cioè di istituire una adunza di rappresentanti delle provincie, dei maggiori comuni e di delegazioni significative delle forze sociali e dei cittadini, nella quale la collettività calabrese si interroga sulle sue condizioni, sui problemi da affrontare, sulle iniziative in atto, sulle prospettive a medio e lungo termine.La Regione Calabria deve cessare di essere percepita dai calabresi come un luogo distante e inaccessibile, sede di opache burocrazie e di oscuri maneggi di gruppi e fazioni. Essa sempre di più deve apparire come il cantiere aperto dove si lavora a costruire un edificio cui tutti, in diversa misura, si sentono di dovere collaborare. Chi si candiderà alla guida della Regione potrebbe avere, già in questo impegno assunto con gli elettori, una carta in più per presentarsi come gruppo portatore di un stile di comportamento significativamente nuovo rispetto al recente passato.
  

 

 

 





Le Calabrie: la costruzione di un futuro desiderabile

4 01 2004

di Tonino Perna
docente Sociologia economica facoltà di Scienze Politiche Università di Messina

Da qualche anno, grazie anche al grande contributo offerto dalla giunta Chiaravalloti, sono in molti a chiedersi se c’è ancora un futuro per questa regione.Se tanti si sono ormai rassegnati, non pochi continuano a pensare, a dibattere, a cercare le strade per costruire un progetto credibile e vincente per la Calabria, un progetto in grado di entusiasmare e mobilitare diversi soggetti sociali, di indicare un orizzonte per cui valga la pena di spendere le proprie energie.
Dalla storia contemporanea della Calabria non se ne ricavano grandi speranze. Dopo un secolo di ribellioni, di rivolte, di occupazione dei latifondi, negli anni ’70 del secolo scorso, si è spenta ogni forma di lotta sociale in Calabria (ad eccezione di sporadiche fiammate degli studenti medi ed universitari), ed i calabresi sono stati più capaci di adattarsi ai poteri -interni ed esterni- che si sono succeduti nel tempo, che a ribellarsi, più capaci di trovare soluzioni individuali per rispondere ai propri bisogni che di alzare la testa e, soprattutto, di pensare con la propria testa.
Sullo sfondo, anche se ancora pochi lo percepiscono, resta il bisogno di un grande progetto comune di società, di civiltà, che dia una speranza concreta a chi vive e vuole restare in questa terra. Un bisogno di identità collettiva e dignità del vivere e lavorare in Calabria. Anzi nelle Calabrie. Credo che dovremmo mantenere la storica distinzione tra la Calabria Citeriore e quella Ultra, perché le differenze storiche e culturali tra le due aree permangono, malgrado l’appartenenza ad un’unica istituzione regionale. Nel prendere coscienza delle diversità, nel non negarle, potremmo ritrovare le ragioni per un cammino comune .
Per non costruire l’ennesimo elenco delle cose da fare, non possiamo non fare i conti con la Storia, con il suo peso, la sua vischiosità, le sue “onde lunghe”, come le chiamava Fernand Braudel. Non si tratta infatti di costruire l’ennesimo programma elettorale, di pensare che basti un cambio di colore politico perché il governo della Calabria risponda ai bisogni vecchi e nuovi. Nell’agenda politica del centro-destra quanto del centro-sinistra, sono molti i punti comuni, la visione del mondo, la pratica quotidiana della politica come Ta-Tec: tattica e tecnica della gestione dell’esistente. La svolta, se ci sarà un giorno in questa terra, passa attraverso un cambiamento di prospettive, di orizzonti, di visione della vita e presa di coscienza, nonché della costruzione sociale di un’identità collettiva.
1.1. I nodi strutturali delle Calabrie: l’eredità del ‘900
Il secolo appena trascorso ha fatto registrare profondi cambiamenti e stravolgimenti su tutto il pianeta. Ovviamente queste profonde modificazioni sono state più o meno profonde a seconda delle condizioni di partenza e dell’impatto che le singole aree hanno avuto con il mercato mondiale e con gli stati nazionali. Per i calabresi il ‘900 ha certamente significato un cambiamento epocale , a livello di attività lavorative, insediamenti umani, stili di vita ed identità locali. Molte di queste trasformazioni hanno prodotto dei nodi strutturali, delle contraddizioni con cui dovremo fare i conti anche nel prossimo futuro.
Per tentare di tracciare un quadro sintetico di questi cambiamenti di lungo periodo, proviamo a servirci di carte tematiche, che fotografano le Calabrie all’inizio ed alla fine del ‘900. Lo faremo relativamente a tre aree tematiche: a)la distribuzione spaziale della popolazione; b)la distribuzione spaziale e la qualità delle attività produttive ; c)l’impatto con il mercato mondiale.
a) Il far west delle Calabrie
Se immaginiamo di sovrapporre le carte della distribuzione territoriale della popolazione, all’inizio ed alla fine del ‘900, con una colorazione in base alla densità di popolazione nei singoli comuni (per es. con una colorazione in rosso a diversi gradi di intensità) scopriamo che tutte le aree interne della Calabria -ad eccezione del comprensorio di Cosenza e di alcuni pezzi della Calabria Citeriore- si sono scolorite. Dal Pollino all’Aspromonte, passando per le Serre e la Sila, il tasso di spopolamento varia dal 50 fino al 90%. Anche nelle fasce pedemontane dello Jonio e del Tirreno, si registra una caduta verticale della popolazione. Se fosse una lastra ai raggi x applicata ad un corpo vivente, potremmo dire che la spina dorsale della Calabria si è decisamente decalcificata, il quadro clinico è quello di una persona anziana con la schiena letteralmente a pezzi, che non riesce più a stare in piedi.
I calabresi erano un popolo di pastori, contadini e braccianti, che hanno vissuto per più di un millennio in una terra circondata dal mare, senza sapere che cosa farsene di questo liquido salato. Quei pochi siti marini che hanno resistito alle invasioni -come Reggio,Crotone,Scilla-Bagnara e Pizzo- non sono mai diventati delle città marinare, dei luoghi rilevanti dello scambio commerciale e dei rapporti con l’esterno. Questa è una caratteristica della Calabria che la differenzia dalle altre regioni meridionali bagnate dal mar Mediterraneo. Dal mare i calabresi non si aspettavano niente di buono e l’hanno evitato per secoli. Improvvisamente nel ‘900, soprattutto nella seconda metà del secolo, sono corsi verso le aree costiere ed hanno usato questi territori come i pastori fanno di un pascolo abusivo: prendi più che puoi perché del domani non v’è certezza. La corsa verso il mare è stato il nostro far west: la conquista di centinaia di chilometri di coste incontaminate, la cementificazione caotica e scriteriata, la rapina dei siti più belli che erano rimasti vergini per millenni.
Ma, il ‘900 segna anche, attraverso importanti opere di bonifica, la riconquista della pianura, abbandonate in gran parte fin dalla caduta dell’impero romano. Quelle che per secoli erano lande acquitrinose, fonte perenne di malaria, sono diventate terre fertili e ricche di agrumi, grano, pescheti, ecc. Anche queste zone sono diventate, lentamente, degli attrattori della popolazione che viveva nelle aree collinari e montane, contribuendo, indirettamente, ad un ulteriore svuotamento delle aree interne.
b) la redistribuzione settoriale e spaziale delle attività produttive
Sovrapponendo le carte delle attività produttive, agli inizi e fine secolo, ed immaginando di dare colori diversi ai diversi settori (per es. il verde quando prevalgono le attività agricole, il rosso per l’industria , il marrone per il terziario privato, il giallo per la pubblica amministrazione), scopriamo che il cambiamento registratosi nelle Calabrie è stato davvero radicale. Se le Calabrie del ‘900 erano tinteggiate quasi unicamente in verde e rosso (agricoltura ed industria), oggi prevalgono il marrone ed il giallo (terziario privato e pubblica amministrazione). Si può dire che siamo di fronte ad un mutamento che si è registrato in tutto il mondo occidentale -esiste persino una legge economica , la legge di Clark , che correla questo mutamento intersettoriale alla crescita economica – , ma le Calabrie hanno fatto registrare un mutamento specifico che non si riscontra, ad esempio, in altre regioni d’Italia, esclusa forse la Sardegna. Agli inizi del secolo scorso l’80% della popolazione era impegnata in attività agricole e protoindustriali. Nelle aree interne erano particolarmente diffuse le attività semindustriali ed artigianali ed i pochi centri urbani superiori ai 10.000 abitanti vivano in gran parte delle risorse di queste zone interne. Meno del 10% della popolazione occupata era assorbita dalla pubblica amministrazione, e poco più di questa percentuale nelle attività del terziario privato(commercio e trasporti soprattutto). Alla fine del secolo il quadro è rovesciato: quasi il 34% degli occupati è assorbito dalla pubblica amministrazione e quasi il 40% dal terziario privato. Le attività agricole, se si fa eccezione della piana di Sibari e parzialmente di Gioia Tauro e Lametia, sono attività residuali che prevalgono nelle aree interne solo perché gli altri settori sono scomparsi e non sono state create altre attività . Quando si parla tanto oggi di valorizzazione delle risorse locali spesso di dimentica che queste attività erano fiorenti e diffuse in tutto il territorio delle Calabrie. Chi potrebbe immaginare che un paese come Platì, noto alla cronaca nera per il degrado sociale e l’organizzazione criminale, ha avuto fino agli anni’60 del secolo scorso, ben tre fabbriche, malgrado la carenza di infrastrutture e di capitali? E gli esempi possono essere tanti e ci dicono tutti una sola cosa: la vecchia Calabria non era solo una terra povera basata sul latifondo ed un’agricoltura di sussistenza, ma era anche una terra ricca di saperi e valori, di attività produttive collegate con le risorse locali. Tutto questo è stato distrutto dal modello di sviluppo capitalistico prevalente. Per diverse ragioni, che non possiamo qui esporre, il sistema produttivo calabrese è andato in frantumi nel ‘900, trascinando con sé una serie di legami sociali, di saperi accumulati nei secoli, di gestione sapiente del territorio. Certo le condizioni materiali di vita della gran parte della popolazione erano dure quanto i rapporti sociali di produzione che erano rimasti semifeudali. Ma, il nuovo che è nato dal disfacimento del vecchio sistema di potere, è stato determinato, da una parte, dalla fuga di quasi 2 milioni di calabresi, dall’altra dai trasferimenti dello Stato. Il risultato è quello che conosciamo tutti: al sistema di potere dell’aristocrazia del latifondo è subentrato quello della borghesia criminale e della borghesia di stato (classe politica e dirigenti pubblici). Ed alla fine del secolo le nuove generazioni hanno ripreso ad emigrare, come agli inizi del ‘900 quando non vedevano più un futuro dignitoso in questa terra.
c) il grande impatto: dai mercati locali al mercato mondiale
A partire dalla seconda metà del ‘900 le Calabrie sono state investite da un processo di apertura al mercato mondiale che ha modificato profondamente il modello di vita delle popolazioni. La specificità di questa regione consiste nell’accelerazione che ha avuto il processo di apertura all’esterno. Agli inizi del ‘900 la gran parte delle Calabrie viveva delle sue risorse , con scarsi flussi di import-export, con la prevalenza di mercati locali basati dai meccanismi e riti sociali del dono/reciprocità, tirare sul prezzo, rispetto ed amicizia strumentale. Lo stato nazionale ha avuto il ruolo propulsore nel processo di modernizzazione/apertura/omologazione del territorio calabrese. Attraverso la costruzione di strade, scuole, distribuzione di energia elettrica, in un ventennio il territorio calabrese si è aperto, fisicamente e culturalmente, all’esterno con vantaggi e svantaggi noti. Basti pensare che ancora nel 1951 il 65% della popolazione era priva di un titolo di studio, la gran parte dei comuni, specie nelle aree interne, era priva di corrente elettrica, le vie di comunicazione tra le Calabrie erano tortuose ed i mezzi di comunicazione lenti ed inadeguati alla mobilità territoriale, ad eccezione dei treni che collegavano la costa con l’interno (oggi scomparsi). In un lasso di tempo relativamente breve là dove -come scriveva Corrado Alvaro- non si conosceva l’uso della ruota sono arrivati le auto, gli elettrodomestici, e tutti i beni della società dei consumi. I calabresi sono entrati velocemente nel processo di occidentalizzazione, senza riuscire a creare una risposta, una mediazione tra locale e globale. Come abbiamo visto le strutture produttive locali sono crollate, i mercati locali sono diventati mercati marginali, e la bilancia commerciale della Calabria ha cominciato ad andare in rosso, con una crescente importazione di tutte le merci dall’esterno a fronte di una caduta dell’export nei settori tradizionali. Basti pensare che la bilancia agroalimentare calabrese era ancora attiva nel 1951 ed oggi oltre l’80% di quello che i calabresi mangiano lo importano dall’esterno. La debole risposta locale ha favorito un processo di mercificazione selvaggio, che ha divorato il patrimonio naturale e culturale, che ha relegato questa terra al rango di regione assistita (il 30% del pil dipende dai trasferimenti esterni).
Globalizzazione, economia di rapina ed economia criminale si sono intrecciati provocando un degrado crescente che ha inciso, in vario modo, sull’insieme del territorio calabrese.
1.2 Per la costruzione di un futuro sostenibile e desiderabile
Per affrontare e tentare di risolvere i nodi strutturali delle Calabrie dobbiamo, innanzitutto, abbandonare il paradigma dello sviluppo, così come è stato finora concepito e perseguito. Significa abbandonare l’idea che bastino più investimenti, più risorse economiche per risolvere i problemi delle Calabrie, che la crescita economica di per sé porti a maggiore benessere per tutti, che la felicità e l’identità di una popolazione si possano quantificare in base al tasso di crescita del Pil. Compito non facile. Tutti pensano che per combattere la disoccupazione bisogna effettuare più investimenti, non importa quali né con quale prospettiva ed utilità sociale, basta che si spendano più soldi. Eppure, i dati di questi ultimi decenni ci parlano chiaramente. La crescita del Pil calabrese si è accompagnata alla crescita della disoccupazione: abbiamo triplicato il tasso di disoccupazione nella seconda metà del ‘900. La crescita economica lungi dal risolvere il problema della criminalità organizzata si è intrecciata fortemente con questo fenomeno, dando vita ad uno specifico modello di via criminale all’accumulazione capitalistica. I grandi investimenti, dalle grandi dighe interminabili alle grandi industrie nate decotte, hanno provocato più danni ambientali e sociali che benessere per i destinatari. Viviamo, infatti, in una regione dove “la macerie dello sviluppo”-come le chiama Serge Latouche- sono ben visibili in tutto il territorio.
Ed è proprio da questa visione -dalle macerie dello sviluppo- che dovremmo ripartire immaginando un programma di ricostruzione, come si fa dopo un terremoto catastrofico. Proviamo a farlo, anche in base alle esperienze maturate nella conduzione del Parco Nazionale dell’Aspromonte, indicando sinteticamente i punti nodali che vanno affrontati, i metodi d’intervento, i principi che ispirano questa strategia di ricostruzione:
La salvaguardia dei beni comuni
Dall’acqua alle foreste, dalle tradizioni popolari alle strade, dai paesaggi agrari ai sistemi costieri, bisogna realizzare piani di recupero e salvaguardia di questi beni collettivi. L’abbandono, da una parte, ed i processi di privatizzazione, dall’altra, stanno intaccando seriamente il nostro patrimonio collettivo che è fatto di risorse naturali, di cultura popolare, di saperi tradizionali, di paesaggi naturali. Un patrimonio inestimabile per la collettività che ne determina la qualità della vita e l’identità. Per essere efficace e credibile un piano di salvaguardia e ricostruzione di questi beni comuni deve fare i conti con la macchina amministrativa reale e con l’aggressività dei processi di privatizzazione in atto. Dobbiamo immaginare un rapporto con i nostri beni collettivi come quello che si era storicamente determinato con gli “usi civici”, un istituto prezioso che ha preservato ambienti ed economie locali per secoli. Ovviamente, essendo entrati nel terzo millennio dobbiamo fare i conti con i processi di modernizzazione, con le distorsioni che Stato e Mercato hanno prodotto rispetto all’uso dei beni della collettività. Per questo è importante che vadano coinvolti e valorizzati quei soggetti sociali che da anni si muovono in questa direzione. Penso, ad esempio, alle decine di gruppi ed associazioni che lavorano sul recupero della memoria storica, dai canti alla musica popolare alle forme tradizionale dell’artigianato. Penso ancora alle associazioni ambientaliste ed ai centri di ricerca delle Università che lavorano sui temi relativi alla salvaguardia dei beni architettonici, storici, ambientali, paesaggistici ecc. Con questi soggetti va costruita una mappa ed una strategia di recupero di questa parte rilevante del nostro patrimonio collettivo.
– La manutenzione del patrimonio collettivo
In Calabria è più facile costruire nuove strade che mantenere decentemente quelle esistenti. Così come è stato più facile impiantare nuovi ospedali che fare funzionare quelli esistenti. La situazione, negli ultimi decenni, soprattutto nella Calabria Ulteriore è diventata insostenibile. Stesso discorso vale per il nostro patrimonio forestale. E’ più facile ottenere fondi comunitari per impiantare alberi, magari di essenze estranee al territorio, che realizzare un piano di salvaguardia di questo grande patrimonio che fa della Calabria la terza regione d’Italia per superficie boscata.
Una strategia di manutenzione del patrimonio collettivo significa anche garantire alle future generazioni una qualità della vita e la disponibilità di beni collettivi. In breve: lasciare un patrimonio, in eredità, vale a dire uno stock di beni, e non un flusso evanescente di reddito.
– La responsabilità sociale
Nell’esperienza fatta come presidente del Parco Nazionale dell’Aspromonte ho potuto sperimentare un rapporto innovativo tra la sfera pubblica ed il mondo del non-profit che ha dato risultati insperati. Alla base di questo rapporto c’è quello che abbiamo chiamato i contratti di “responsabilità sociale” che affidano, sulla base di una libera scelta, una parte del territorio ad associazioni/cooperative ecc. per raggiungere determinati obiettivi, e che prevedono una parte del rimborso spese in base ai risultati raggiunti. Così in quattro anni siamo riusciti a debellare la piaga degli incendi con una riduzione del 90% della superficie boscata incendiata rispetto agli anni ’90. Un modello che è diventato un punto di riferimento per diversi enti locali in Italia (prov. di La Spezia, Protezione civile della Regione Lazio, Regione Piemonte, ecc.), che ha aperto un dibattito in tutto il paese, ma naturalmente viene ignorato dall’attuale giunta regionale calabrese. Così, con lo stesso criterio, è stato affrontato il fardello della raccolta di rifiuti nelle aree pic-nic, nei sentieri, nei boschi più frequentati. Pensiamo che lo stesso modello della “responsabilità sociale”, che individua chiaramente chi è responsabile e di che cosa e per quanto tempo, possa essere utilmente esteso ad altri settori, a partire da quello che ritengo sia un diritto inalienabile: il reddito minimo garantito. Se questo diritto viene garantito associandolo alla responsabilità sociale su base comunitaria (che sia un quartiere, un borgo, un piccolo paese,ecc.), si evitano abusi e speculazioni, ma soprattutto si responsabilizzano le comunità locali che individuano le aree del disagio sociale e si impegnano a contribuire -sia pure in minima parte- al soddisfacimento dei bisogni dei cittadini economicamente in difficoltà.
– Per il riequilibrio territoriale
Da quanto abbiamo visto il problema dello spopolamento della gran parte delle aree interne delle Calabrie è diventato una questione vitale per questa regione. Nella Calabria Ulteriore sono ormai una decina i paesi scomparsi e diverse decine quelli che rischiano di fare la stessa fine. Un patrimonio storico, culturale, identitario sta andando al macero. Nella pur circoscritta esperienza del Parco Nazionale dell’Aspromonte abbiamo posto al centro della nostra attività questa questione in quanto, siamo convinti, che gli equilibri naturali e gli ecosistemi non si salvano senza la presenza delle donne e degli uomini che vivono ed amano un determinato territorio. In questa direzione abbiamo sperimentato una strategia di implementazione di attività ad alto valore aggiunto e basso impatto ambientale che si è fondata sulla localizzazione di corsi e master di alta formazione nelle aree interne dei paesi dell’Aspromonte. Dopo tre anni di sperimentazione abbiamo dimostrato che questo modello è realizzabile con una piccola spesa da parte dell’ente pubblico ed un grande ritorno sociale, economico e culturale per le comunità locali coinvolte. Infatti, dal corso di “giornalismo ambientale” a Cittanova, al master sulla progettazione per lo sviluppo locale di Bova, al corso di perfezionamento musicale di Gerace, ai laboratori di scrittura creativa a Polsi , al master in progettazione per le energie rinnovabili a S. Giorgio Morgeto, sono stati centinaia i giovani provenienti da tutta Italia che sono venuti, pagando, per migliorare la propria formazione nel territorio del parco dell’Aspromonte. Fondamentale è stato il rapporto con le Università, i centri di ricerca, le associazioni ambientaliste.
Più difficile, ma non impossibile, è il recupero e la rivitalizzazione dei paesi scomparsi o in via d’estinzione. In questo campo abbiamo avviato da poco una strategia che tende a offrire, in comodato d’uso gratuito, case e terrene abbandonati, puntando soprattutto al “bisogno di sud “ che esiste nel centro-nord del nostro paese. Siamo in attesa di vagliare le proposte che ci arrivano da tutto il paese per sostenere i progetti di insediamento più interessanti. Molte delle richieste provengono da persone che vivono nell’Italia del benessere e sono stufi di questo modello di vita e di società. Tra le righe vorrei aggiungere che va bloccata la tendenza sia a vendere i borghi abbandonati a persone che ci passeranno al massimo un mese di vacanze, sia a creare i cosiddetti “paesi albergo” nei vecchi borghi, ultima spiaggia nel becero processo di mercificazione dei nostri luoghi della memoria e dell’identità.
– Una terra di accoglienza e solidarietà
Negli ultimi vent’anni del secolo scorso la Calabria ha sperimentato per la prima volta nella storia moderna un consistente, anche se ancora minoritario, processo di immigrazione. In molti casi gli immigrati ed i profughi hanno trovato in Calabria un clima umano più favorevole (come testimoniano diverse ricerche sul campo) anche se un basso livello salariale e condizioni di lavoro più precarie che nel centro-nord del paese. Ma, questa regione ha fatto registrare anche un caso esemplare di accoglienza che ha fatto il giro del mondo. Ci riferiamo a quanto è accaduto a Badolato nel natale del ’97, quando la solita carretta del mare stracarica di profughi kurdi si è arenata di fronte alla marina di Badolato. Anziché essere ricacciati in mare o mandati in un lager, chiamato centro di accoglienza, i profughi sono stati ospitati dalla popolazione nelle case vuote del vecchio borgo di Badolato, dove le case erano state in gran parte abbandonate da tempo. In poco tempo, grazie ad un progetto del Cric, una ong di cooperazione internazionale, i kurdi sono stati inseriti in una serie di attività produttive e, soprattutto, è nata la prima forma, almeno per il Mezzogiorno di turismo responsabile. Migliaia di persone, infatti, sono arrivate da vari paesi europei (grazie alla promozione dell’associazione fraco- svizzera Longomai) per sostenere questa iniziativa, scegliendo di trascorrere un periodo di vacanza in questo luogo sconosciuto del profondo sud. L’anno successivo, mentre l’esperienza di Badolato cominciava a scontrarsi con dinamiche interne speculative, un gruppo di giovani di Riace -il paese dei Bronzi- si avvicinò con entusiasmo a questa esperienza e decise di imitarla. Con un piccolo prestito ricevuto da Banca etica , l’associazione “Città futura” ha ristrutturato e reso vivibili una trentina di case, realizzato un ristorante etnico, un frantoio per la produzione di olio biologico, un laboratorio di tessitura della ginestra su telai a mano, ecc. Ma, soprattutto, Riace è diventato uno dei pochi luoghi, forse l’unico in Italia, dove i profughi vengono accolti ed inseriti nella comunità locale con grande intelligenza e sensibilità. Penso che i calabresi dovrebbero andare orgogliosi di Riace che rappresenta un faro di civiltà nella notte della repressione dello straniero, del profugo, dell’immigrato extra- comunitario.

 

 

 

 

 





Stato, diritti sociali e devolution: verso un nuovo modello di welfare

3 01 2004

di Silvio GAMBINO
Preside della Facoltà di Scienze Politiche dell’Università della Calabria

1. Premessa

La dottrina costituzionale italiana, soprattutto nell’ultimo ventennio, ha prestato grande attenzione alle tematiche dell’assetto territoriale dei poteri sia nell’ottica della sussidiarietà della funzione pubblica sia in quella relativa ai rapporti fra decentramento territoriale e processi di governo (governance), sia, e soprattutto, in quella relativa alla garanzia dei diritti di cittadinanza (nazionale e sociale).

In tale quadro, la domanda generale rispetto ai ‘processi federalisti’ in corso, che si pone il giurista e prima ancora il cittadino, riguarda l’evoluzione attuale (o almeno quella tendenziale) della tradizionale organizzazione centralistica ed accentratrice dei pubblici poteri (e delle relative forme di legittimazione), verso forme istituzionali (e politiche) che mutuano, nel fondo, quasi fino a confonderle, quelle poste a base degli ordinamenti di tipo federale.

Rispetto alle molte questioni sollevate dalle recente revisione costituzionale in materia regionale, tuttavia, il tema della presente riflessione si limiterà ad affrontare il solo profilo relativo ai rapporti fra le nuove competenze riconosciute alle Regioni e le garanzia dei diritti di cittadinanza a prescindere dai territori regionali di appartenenza dei cittadini.

2. La devolution e lo Stato sociale

Il profilo centrale del tema in considerazione a noi pare quello che porta ad interrogarsi sul nuovo assetto delle competenze, per come disegnato dalla riforma costituzionale, rispetto alla garanzia del principio di eguaglianza fra i cittadini e con esso della garanzia dei diritti di cittadinanza (unitaria e sociale), posti a fondamento della vigente forma di Stato.

Alcune considerazioni s’impongono per inquadrare tale centrale profilo. Diversamente da quanto previsto nel precedente ordinamento regionale, il novellato Tit. V Cost. introduce un rapporto esplicito e diretto fra ‘nuovo’ regionalismo e novellate modalità di disciplina dei diritti sociali e civili. Rispetto al precedente testo, la nuova formulazione dell’art. 117 Cost. prevede (e consente) ambiti competenziali in materie che hanno riflessi (non scevri di problematicità interpretative) sui diritti fondamentali, sia sociali che civili.

La quantità e la qualità della nuova allocazione delle competenze a livello regionale, a ben cogliere, risulta materialmente comparabile a quella operata nei sistemi federali (e perfino confederali), differenziandosene – oltre che per la cornice costituzionale della forma di Stato – per le tecniche istituzionali della allocazione e della relativa legislazione attuativa e integrativa.

Nell’assegnare alla legislazione esclusiva dello Stato la ‘materia’ (– ma che, non di rado, a ben vedere, costituisce una funzione, come ha già ricordato la Corte cost. in più sentenze, fra cui n. 282/2002, n. 407/2002, n. 510/2002, n. 88/2003, n. 303/2003 –) della “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, la novellata disposizione costituzionale (art. 117, II co., lettera m) si prefigge di assicurare la garanzia del principio di eguaglianza di fronte alla legge – che deve intendersi, soprattutto, come eguaglianza di fronte alla Costituzione – “su tutto il territorio nazionale”.

Omologa analisi dovrebbe farsi, in un’analisi compiuta (che in questa sede non è consentita), almeno, per ‘la tutela della concorrenza’, per la ‘perequazione delle risorse finanziarie’, per l’‘ordine pubblico e sicurezza’, per l’‘ordinamento civile e penale’, per la ‘cittadinanza’, così come la Corte costituzionale sta appunto ricostruendo l’unitarietà del sistema nella sua, recente, copiosa giurisprudenza.

Il legislatore di revisione, cioè, si è mosso in una cornice costituzionale nella quale si assume come definitivamente superato il risalente modello dell’uniformismo e del centralismo al quale ha corrisposto, nella prassi, una legislazione regionale sostanzialmente omologa.

Rispetto ad un simile orizzonte teleologico, si ponevano (e si pongono fattualmente) come evenienze possibili la lesione del principio di eguaglianza dei cittadini (eguaglianza interpersonale) all’interno di ogni singola Regione ma (soprattutto) con riferimento al luogo di residenza (eguaglianza interterritoriale).

Mentre rispetto alla prima situazione potevano risultare bastevoli le previsioni costituzionali di divieto di discriminazione fra i soggetti (art. 3, I co., Cost.), al contrario, le eventuali diseguaglianze interterritoriali sarebbero risultate senza copertura costituzionale; ciò soprattutto in considerazione della realtà socio-politica del Paese, tuttora caratterizzata da una persistente ‘questione meridionale’, da intendersi come (forte) divario socio-economico fra Nord e Sud del Paese.

È soprattutto rispetto a tale possibile (ma, come sappiamo, reale) diseguaglianza che costituisce garanzia dei diritti di cittadinanza (‘unitaria’ e ‘sociale’) la richiamata previsione di cui alla lettera m dell’art. 117, II co., Cost., nonché la previsione dell’ulteriore limite costituito dai ‘princìpi fondamentali’ riservati alla legislazione dello Stato con riferimento alle competenze concorrenti delle Regioni.

Tuttavia, se alle possibili lesioni del principio di eguaglianza interpersonale e interritoriale (anche in ragione delle previsioni di cui al novellato art. 116 Cost.) il legislatore di revisione costituzionale ha posto rimedio con le disposizioni di cui alla lettera m dell’art. 117, II co., Cost., nella stessa ottica garantistica (della cittadinanza ‘unitaria’ e ‘sociale’) opera l’intero sistema dei ‘princìpi fondamentali’ (e fra questi, in particolare, il principio personalistico e solidaristico, di cui all’art. 2 Cost.) e delle disposizioni costituzionali in materia di diritti fondamentali, in quanto ‘patrimonio costituzionale’ indisponibile alla stessa revisione costituzionale, in ragione del suo costituire “principio supremo” dell’ordinamento costituzionale, secondo una chiara definizione del Giudice costituzionale.

Nell’attuazione del principio di solidarietà, infatti, alla ‘Repubblica’ (ora intesa, ai sensi dell’art. 114 Cost., come l’insieme pari-ordinato costituzionalmente di tutti i pubblici poteri, statali e territoriali) spetta di far valere, a titolo di solidarietà e di ‘coesione sociale’, tutte quelle garanzie che concorrono, con il principio di eguaglianza sostanziale, a superare le diseguaglianze originate nel sistema economico, territoriale e sociale, rimuovendone gli squilibri e favorendo l’effettivo esercizio dei diritti della persona.

Al legislatore (statale e regionale) e al rimanente sistema autonomistico della Repubblica, nell’esercizio dei poteri normativi di cui sono rispettivamente attributari in via costituzionale, e nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione, compete di assicurare la tutela della ‘unità giuridica’ e della ‘unità economica’. Agli stessi soggetti compete, in particolare, la tutela dei ‘livelli essenziali delle prestazioni’ (LEP) concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali (art. 120, ult. co., Cost.), potendo (e non si comprende perché non dovendo) lo Stato-Governo, in tal senso, sostituirsi agli organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nelle ipotesi normative fissate in Costituzione (art. 120, II co.) e nel rispetto delle procedure di legge relative a tale controllo sostitutorio (art. 8 della l. n. 131/2003).

Se pure la previsione di cui all’art. 117 Cost., II co., lettera m, in via di principio, poteva non apparire strettamente necessaria ai fini della tutela dei diritti fondamentali costituzionali (– nel novellato ordinamento regionale e locale, infatti, trovano piena applicazione, come si è già ricordato, i princìpi fondamentali posti a tutela dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica e le relative garanzie costituzionali –), tale disposizione costituzionale trova la sua ratio (contingente e potremmo perfino dire ‘pedagogica’) nell’esigenza (eminentemente garantistica) di rendere esplicito che il quadro costituzionale dei princìpi fondamentali non ha registrato modifiche sostanziali.

In tale ottica, l’ordinamento costituzionale registra i soli limiti – ormai pienamente costituzionalizzati nell’art. 117, I co., Cost. – posti dal rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Tanto brevemente richiamato, può ora sottolinearsi come le questioni interpretative sollevate dal nuovo testo costituzionale (art. 117, II co., lettera m, Cost.) concernono non tanto la ratio della richiamata disposizione quanto piuttosto i relativi contenuti materiali, e quindi la tipologia dei diritti civili e sociali (categoria – quest’ultima – per la prima volta entrata nella Carta costituzionale), da garantirsi su tutto il territorio nazionale nei ‘livelli essenziali’ delle relative prestazioni.

La legislazione ‘concorrente’ nelle nuove materie di cui risultano attributarie le Regioni – significativamente implementate rispetto al previgente art. 117 Cost. – e quella attribuita residualmente, cioé, dovrà esercitarsi (con le possibili differenziazioni di status delle Regioni medesime) senza mettere in questione lo ‘statuto della cittadinanza’, che dovrà restare ‘nazionale’ e ‘sociale’, assicurando, in tal modo, i livelli essenziali di prestazioni in materia di diritti civili e sociali, nonché l’inderogabilità dei doveri di solidarietà politica, economica e sociale tra i soggetti e le diverse aree del Paese.

Nel suo fondarsi su una divaricazione ‘innaturale’ tra materie (e potestà/funzioni), da un lato, e interessi, dall’altro, il riparto operato dal legislatore di revisione costituzionale è apparso complesso, talora confuso e perfino (forse) “ingenuo” nella sua “pretesa” di fermare il moto irreversibile degli interessi a base dell’ordinamento. Ancora una volta, così, saranno lo sforzo dell’interprete e soprattutto quello del Giudice delle leggi a (dover) comporre in un quadro di compatibilità costituzionali le opzioni differenziate (nel tempo e nello spazio) del legislatore statale e di quello regionale. Fondamentale ai fini di tale ricomposizione (dottrinaria e giurisprudenziale), risulterà la previsione di cui alla lettera m dell’art. 117, II co., Cost. e la lettura che ne farà il Giudice delle leggi, come sta fin qui già facendo.

L’interpretazione dottrinaria dei contenuti materiali dell’art. 117 Cost. in materia di diritti (civili e sociali), tuttavia, ha fin qui rinviato a letture fra loro notevolmente differenziate, a seconda che sia prevalso o meno un orientamento (culturale e istituzionale) di discontinuità rispetto alla disciplina previgente.

La questione nasce dall’individuazione dei limiti cui risulta sottoposta la potestà legislativa regionale concorrente – alla cui soluzione ha comunque provveduto in modo espresso il legislatore di revisione costituzionale quando ha limitato tale potestà con la determinazione (con leggi dello Stato) di ‘princìpi fondamentali’ – ma soprattutto dalla questione circa l’estensibilità (o meno) di tale regime di vincoli alla stessa potestà legislativa ‘residuale’/‘esclusiva’ delle Regioni.

A tale fine, pare pienamente fondato quell’orientamento dottrinario che invoca la finalità garantistica di tutela del bene costituzionale della ‘unità’, ed in particolare la garanzia delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali a prescindere dai confini territoriali dei governi locali, come titolo di legittimazione della potestà legislativa statale nel giustificare l’eventuale intervento, oltre che attraverso ‘princìpi fondamentali’ anche attraverso una specifica disciplina, di natura trasversale, capace di penetrare nell’ambito regolativo della stessa potestà legislativa regionale (oltre che, naturalmente, in quella amministrativa).

Siamo dunque in presenza di un nuovo quadro costituzionale nel quale si è aperto, per le Regioni, un nuovo àmbito regolativo e di garanzie in ordine alla materia dei diritti (civili e sociali); al contempo, si è confermata, per lo Stato, la competenza ad intervenire in tale disciplina regionale, sia attraverso la statuizione di ‘princìpi fondamentali’ della materia che attraverso regole legislative (sia pure non di dettaglio).

Pertanto, pur potendo – la riforma costituzionale – apparire come operante nel segno della (sostanziale) continuità, l’angolo di osservazione dei diritti civili e sociali dischiude un quadro ordinamentale autonomistico valorizzato nell’àmbito dei suoi poteri e fra questi – diversamente da quanto era previsto nel previgente ordinamento – da àmbiti normativi che si estendono alla stessa materia dei diritti civili e sociali, secondo una tendenza non sconosciuta agli ordinamenti a base federale.

Tuttavia, tali poteri conoscono un limite negativo, nel senso che le Regioni, sia nell’esercizio della potestà legislativa concorrente che in quella residuale/esclusiva, devono conformarsi ai ‘princìpi fondamentali’ e alle stesse regole legislative statali poste a garanzia dei beni fondamentali di cui alla lettera m (e all’art. 120, II co., Cost.).

È però da dirsi che in materia sono state proposte altre e divergenti interpretazioni. In una prima, l’essenzialità di cui alla lettera m viene interpretata come ‘contenuto minimo’. A conforto di una tale lettura viene invocato l’approccio comparatistico e comunitario nel quale si rinviene, come clausola generale, quella del ‘contenuto minimo essenziale’ dei diritti fondamentali (è il caso, ad es., dell’art. 19.2 della LFB, dell’art. 53.1 della Costituzione spagnola, dell’art. 18.3 della Costituzione portoghese, dell’art. 52.1 della Carta europea dei diritti fondamentali).

Più motivata e convincente appare, però, la lettura quasi unanime della dottrina costituzionalistica che sottolinea l’irriducibilità (anche semantica) del termine ‘essenziale’ a quello di ‘minimo’ e ciò sulla base di un’interpretazione (sia logico-grammaticale che sistematica) del novellato testo costituzionale, nella quale, accanto alle disposizioni della lettera m, si collocano quelle dell’art. 119 Cost., V co., e dell’art. 120 Cost., II co.

Tale lettura, peraltro, si pone in una linea di continuità con le più autorevoli interpretazioni della Costituzione magis ut valeat. Il termine ‘essenziale’, in quest’ottica, deve essere letto come formula relazionale, cioé come un dettato finalizzato a farsi carico del bisogno oggetto di protezione costituzionale. Ad adiuvandum, una conferma di tale interpretazione risulta rinvenibile nella considerazione secondo cui la natura dei ‘livelli essenziali delle prestazioni’ non riguarda solo i diritti sociali ma include anche quelli civili che, per consolidata dottrina – benché essi stessi diritti che ‘costano’ – non possono conoscere una riduzione/degradazione dei relativi contenuti.

D’altra parte, la disposizione costituzionale di cui all’art. 120 Cost., II co. – nel suo farsi carico delle ricadute organizzativo-amministrative di tali prestazioni, che sono erogate, oltre che dallo Stato, dalle Regioni e dagli altri enti autonomi della Repubblica, e nell’individuare la tutela dei ‘livelli essenziali’ delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali su tutto il territorio nazionale – conforta una lettura della ‘essenzialità’ non ridotta al contenuto ‘minimo’ di tali diritti.

Con ciò si conferma una possibile e convincente lettura di un non scomparso ‘interesse nazionale’, da ritenersi, pertanto, come vero e proprio titolo abilitativo statale ad intervenire su tutte le materie (riallocate, ai sensi degli artt. 117 e 118 Cost.), come ora è sottolineato in una recente, importante quanto discussa, pronuncia del Giudice delle leggi (sent. 303/2003).

Certo, non siamo in presenza della stessa nozione di ‘interesse nazionale’ di cui al previgente ordinamento regionale, in quanto l’interesse ‘nazionale’ di cui ora trattasi è l’interesse tipizzato nelle sue fattispecie, anche se queste ultime, a loro volta, meritevoli di interpretazione.

Nel fondo, e a conferma degli orientamenti appena richiamati, rimane che le chiavi di volta di questo difficile equilibrio risiedono nel valore della ‘solidarietà’, della ‘coesione sociale’ e negli strumenti della perequazione finanziaria (art. 119, III co., Cost.).

Possiamo concludere sottolineando come il rischio di uno “scivolamento verso il basso” dei contenuti della nuova disciplina delle prestazioni essenziali in materia di diritti civili e sociali, e con esso di un difficile limite da opporre all’“arbitrio delle maggioranze” (parlamentari e regionali) nel tempo, potrebbe ritenersi scongiurato.

Ciò può e deve farsi attingendo alle più avanzate (e motivate) interpretazioni della Costituzione, magis ut valeat, nonché alla stessa giurisprudenza costituzionale che, nelle tecniche giurisdizionali fin qui utilizzate, ha saputo dare prova di equilibrio (ma anche di prudenza) nel bilanciamento dei beni costituzionali di volta in volta coinvolti nel processo costituzionale, comprensivo sia della necessaria gradualità nell’attuazione legislativa, sia dello stesso rispetto della discrezionalità del legislatore. Né, d’altronde, poteva essere altrimenti in uno Stato caratterizzato da una Costituzione rigida, nel quale la materia dei ‘contenuti essenziali’ dei diritti fondamentali (sia ascrivibili allo status passivus che a quello activus, per richiamare categorie dogmatiche della dottrina tedesca) si ricollega in modo stretto e indissolubile a quella dei “princìpi supremi” e dei “diritti inviolabili dell’uomo”, come la giurisprudenza (soprattutto, ma non solo, nella sent. della Corte cost. n. 1146/1988) e la dottrina costituzionale concordemente assumono quando richiamano la sottrazione della relativa disciplina costituzionale allo stesso potere di revisione costituzionale.

La questione così richiamata (sia pure nei suoi termini essenziali), non pone problemi interpretativi quando si faccia riferimento al ‘contenuto essenziale’ dei diritti di libertà classici (‘libertà negative’). Qualificandosi la protezione di tali diritti non in modo assoluto ma nel necessario bilanciamento reciproco (essi, infatti, sono riconosciuti e garantiti come “diritti fra diritti”), il contenuto degli stessi non può essere predeterminato a priori ma solo ex post, in ragione dello scrutinio costituzionale dell’irragionevolezza delle disposizioni legislative eventualmente limitatrici.

La questione, al contrario, resta posta con riferimento alla delicata e complessa questione dell’individuazione del ‘contenuto essenziale’ dei diritti sociali, per la cui esistenza giuridica si richiede come condizione necessaria l’interpositio legislatoris, nonché l’adozione di misure organizzative necessarie alla relativa implementazione amministrativa.

Pur nel rispetto del principio di gradualità e del bilanciamento con altri beni e interessi costituzionalmente protetti, è ragionevole chiedersi se la garanzia costituzionale riguardi il ‘contenuto essenziale’ dei diritti, con riferimento alla mera esistenza degli stessi, oppure, in senso contrario, se tale tutela non debba estendersi anche al quantum dei diritti medesimi, cioè al relativo standard di protezione.

Lo scrutinio della copiosa giurisprudenza costituzionale fa propendere per la prima soluzione, limitandosi tale controllo costituzionale a non mettere in questione la necessaria discrezionalità del legislatore nel dare attuazione ai princìpi e ai diritti fondamentali secondo criteri di gradualità e comunque condizionati dalla disponibilità delle risorse finanziarie e dal principio di equilibrio del bilancio statale.

Se ne può trarre la conclusione, invero non esaltante per l’orientamento fin qui sviluppato, che la stessa giurisprudenza costituzionale in materia di contenuto essenziale dei diritti sociali non sempre pare assicurare una tutela più salda e stabile di quanto non riesca a fare con le sue scelte politiche il legislatore (un tempo solo statale, oggi anche regionale).

3. La ‘riforma della riforma’: una ‘devolution all’italiana’

La revisione del Tit. V Cost., tuttavia, non risulta compiuta quando si consideri che – prima di giungere all’attuale testo di revisione costituzionale – il Governo aveva approvato due successivi progetti di (ulteriore) revisione del Tit. V Cost. Il primo di tale disegni di legge costituzionale (ispirata alla c.d. devolution proposta dal Ministro Bossi) consisteva nell’integrazione, all’interno dell’art. 117 Cost., di una nuova disposizione attributiva di competenze esclusive alle Regioni (in materia di sanità, di istruzione e di polizia locale). L’art. 1 del ddl cost. c.d. Bossi, infatti, prevedeva che, dopo il IV co. dell’art. 117 della Costituzione, fosse inserito il seguente comma: “Le Regioni attivano la competenza legislativa esclusiva per le seguenti materie: a) assistenza e organizzazione sanitaria; b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; d) polizia locale”. La devolution del ddl di revisione costituzionale (che in seguito, come vedremo, conoscerà una formulazione parzialmente diversa), veniva colta (dalla componente leghista della maggioranza parlamentare) come un’ulteriore tappa del cammino verso un federalismo autentico; tuttavia, essa si attestava su livelli decisamente diversi rispetto al processo devolutivo recentemente attuato in Gran Bretagna. Aggiungendo un ulteriore comma all’art. 117 Cost., il testo di revisione costituzionale in esame, così, conferiva alle Regioni competenze legislative esclusive in alcune materie (e per quanto concerne i profili materiali del nuovo regionalismo, in particolare, la competenza in materia di ‘assistenza sanitaria e sociale’ e di ‘istruzione’), ritenute, dai promotori di tale progetto, fondamentali per i rapporti tra i poteri pubblici ed i cittadini a livello regionale.

La trasformazione della competenza legislativa regionale da ‘concorrente’ in ‘esclusiva’ produceva, così, l’effetto di sopprimere, nelle materie indicate dal IV co. dell’art. 117 Cost., il limite dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, limite che, ancora oggi, continua a presiedere all’esercizio della potestà legislativa regionale nelle materie in considerazione (soprattutto, salute, assistenza sociale e istruzione).

Se, quindi, il legislatore regionale acquisisce, con la devolution, competenze legislative svincolate dal limite dei ‘princìpi fondamentali’, (è importante altresì sottolineare che) tale acquisizione, nel primo ddl governativo in materia, era subordinata ad una preventiva azione di ‘attivazione’ che doveva essere esperita dalle Regioni. Ne derivava un processo ‘ascendente’, un processo che partiva dal basso, e che, in quanto tale, risultava profondamente diverso dalla devolution britannica, nella quale le competenze sono trasferite dal centro alla periferia, restando comunque sub iudice del controllo parlamentare britannico.

Nel testo di revisione costituzionale ora definitivamente approvato (e soggetto a referendum costituzionale confermativo), tuttavia, scompare questa funzione di impulso da parte delle Regioni ad appropriarsi della richiamata materia, prevedendosi, in sostituzione del testo previsto nella precedente formulazione, una nuova disposizione secondo cui “Spetta alle Regioni la potestà legislativa esclusiva nelle seguenti materie a) assistenza e organizzazione sanitaria; b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; d) polizia locale; e) ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.

Al di là delle riflessioni sulle nuove logiche che sottendono la (ulteriore) revisione della Costituzione, il testo di revisione costituzionale ora in esame pone l’interrogativo (già autorevolmente sollevato da Luciano Vandelli) se esso sia da cogliersi come “una bolla di sapone oppure una bomba che rischia di far esplodere la forma di Stato italiana” delineata dalla Carta fondamentale della Repubblica.

Difatti, l’esclusività delle competenze che le Regioni vanno ad acquisire, se, da un canto, svincola il legislatore regionale dai princìpi fondamentali della materia, dall’altro, continua a sottoporlo ai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario (e non più dagli obblighi internazionali), ovviamente, del rispetto della Costituzione. Un limite – quest’ultimo – che non si esaurisce nel rispetto della sua parte prima e che si lega a quel II co. dell’art. 117 Cost., che riserva allo Stato competenze legislative esclusive in tutta una serie di materie e àmbiti, che vanno, fra l’altro, dalla ‘determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali’ e dall’ordinamento civile e penale, alla tutela dell’ambiente ed a quello della concorrenza.

È evidente, insomma, che l’esercizio delle competenze legislative di tipo esclusivo da parte delle Regioni libera le stesse dal solo limite dei ‘princìpi fondamentali’ della materia, con la conseguenza che la competenza legislativa regionale ex art. 117 Cost., IV co., Cost., è del tutto simile a quella derivante dal III co. dell’art. 117 Cost. La devolution “all’italiana” si risolverebbe, in quest’ipotesi, in una “bolla di sapone”, che sarebbe, tuttavia, destinata a trasformarsi in “bomba” qualora la competenza legislativa esclusiva delle Regioni nelle materie di cui al IV co. dell’art. 117 Cost., coniugandosi con un’interpretazione da parte del sistema politico in sede di novellata ‘costituzione materiale’, venga intesa come un tertium genus che va ad affiancarsi a quella concorrente e a quella residuale. In questo caso, è evidente che i limiti trasversali del II co. dell’art. 117 sarebbero destinati (astrattamente parlando) a soccombere, con effetti dirompenti sulla forma di Stato delineata dalla Costituzione della Repubblica.

Anche sul versante delle materie interessate dalla devolution (assistenza e organizzazione sanitaria; organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; polizia locale), peraltro, numerosi sono i profili di riflessione problematica.

Al di là delle questioni interpretative, il dato più significativo della devolution “all’italiana” si colloca, però, nel rapporto tra tale progetto di revisione costituzionale e l’art. 119 Cost. il quale, al suo III co., stabilisce che “le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”.

In questo rapporto è possibile individuare il vero elemento di asimmetria insito nel disegno devolutivo di cui si tratta, visto che – proprio in considerazione del III co. dell’art. 119 Cost. – pare ragionevole (in realtà obbligato) assumere che non tutte le Regioni disporranno delle risorse per esercitare tali competenze.

Così, se alcune Regioni esercitano quelle competenze avendo le risorse per farlo, altre, che non ne dispongono (in ragione del limitato prelievo fiscale sul proprio territorio), continueranno a rimanere nel vecchio sistema, melius potranno assicurare quei soli servizi pubblici (anche nelle materie transitate alla competenza esclusiva delle regioni, secondo la previsione della ‘riforma della riforma’) che le saranno garantiti dalla quantità di risorse loro trasferite in sede di perequazione fiscale, rispetto alle quali, tuttavia, l’ordinamento novellato non garantisce alcuna esigibilità giustiziabile relativamente al quantum.

Pertanto, un primo (possibile) scenario è quello di una possibile asimmetria nelle prestazioni assicurate dallo Stato sociale per le sole Regioni che godono di autonomia fiscale (allo stato, solo quattro Regioni, sul totale delle Regioni ordinarie, dispongono di capacità fiscale sufficiente a finanziare le funzioni loro attribuite dal novellato testo costituzionale). Per le altre Regioni, le garanzie dello Stato sociale (soprattutto in materia di istruzione, salute e assistenza sociale) sono solo quelle assicurate dalla competenza legislativa statale che, avendo natura trasversale (come ha già ricordato la Corte, fra l’altro, nelle sentenze n. 282 e n. 407 del 2002), si estendono anche alle competenze regionali, sia quelle concorrenti (III co.), sia quelle residuali (IV co.), sia quelle che sarebbero introdotte nel testo costituzionale qualora il testo di revisione costituzionale fosse approvato (in sostituzione del vigente IV co.).

Come si vede, dall’analisi essenziale del quadro normativo-costituzionale così innovato, non manca materia di riflessione per l’idea di cittadinanza accolta nelle più recenti (ed inopinate) utilizzazioni ‘partigiane’ della Costituzione.

Il diffuso e generale vaglio critico della dottrina può essere stato alla base dei ripensamenti da parte della maggioranza parlamentare, per come ora analizzabili alla luce del nuovo testo di revisione costituzionale. Come si ricorderà, infatti, nel ddl cost. 2544-B, la ‘tutela della salute’ scompare fra le materie regionali di competenza legislativa concorrente, venendo ‘ritagliata’, per la parte relativa alle ‘norme generali sulla tutela della salute’, in capo alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, II co., lettera m-bis) e venendo attribuite alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni “l’assistenza e l’organizzazione sanitaria” (art. 117, IV co., lettera a).

Ponendo momentaneamente in un cono d’ombra gli interrogativi sulla validità complessiva del modello di welfare italiano (come non bisognerebbe fare), diviso fra competenze statali in materia di garanzia del diritto alla salute e all’istruzione, da una parte, e differenziazione (già comunque reale quanto ai gradi di efficacia e di efficienza) dei sistemi regionali di welfare, occorre chiedersi se il nuovo riparto di competenze (soprattutto in materia di salute, di assistenza sociale, di istruzione) prefigurato dalla ‘riforma della riforma’ del Titolo V Cost. costituisca un arretramento rispetto al vigente ordinamento costituzionale già riformato (con la l. cost. 3/2001) o se, piuttosto, sia possibile individuare una serie di ‘reti’ costituzionali capaci di riequilibrare – anche alla luce delle disposizioni della Prima Parte della Costituzione, nonché degli artt. 119 e 120 Cost. – il nuovo nesso tra autonomie regionali e principio di eguaglianza.

In una parola, ci si chiede se – alla luce del testo di revisione costituzionale – appaia o meno conciliabile (e secondo quali modalità) l’autonomia regionale con i livelli essenziali di prestazione, di cui alla lettera m del novellato art. 117 Cost.

La risposta che se ne potrebbe offrire è positiva per quanto concerne l’ordine delle questioni costituzionali sollevate, soprattutto in considerazione della natura garantistica dei livelli essenziali, che anzi, alla luce della revisione costituzionale proposta, pare ulteriormente rafforzata dalla nuova qualificazione della competenza esclusiva statale in materia.

Tale garanzia, poi, non deve cogliersi solo come garanzia di un quantum, ma anche come garanzia di uno standard organizzativo, idoneo ad assicurare la stessa qualità delle prestazioni erogate, che devono essere comunque capaci di dimostrare la loro conformità ai ‘livelli essenziali di prestazione in materia di diritti civili e sociali’, ormai garantiti costituzionalmente e non più solo in via legislativa.

D’altra parte, se si eccettua una dottrina ampiamente minoritaria, nella prevalente dottrina costituzionale, come si è già ricordato, è pressoché unanime la lettura dell’art. 117, lettera m, in combinato disposto con l’art. 32, l’art. 33 e l’art. 3 Cost. (nonché con i novellati artt. 119 e 120 Cost.).

In tale interpretazione il ‘contenuto essenziale’ non è più letto come ‘contenuto minimo’, e ciò anche in ragione della considerazione secondo cui tale qualificazione del contenuto materiale del diritto (salute e istruzione, per quanto ora interessa) attiene appunto al contenuto essenziale dello stesso, che non è più determinabile discrezionalmente dal legislatore, come poteva avvenire per il ‘contenuto minimo’ alla luce del previgente ordinamento, ma è determinato dall’interpretazione della Costituzione, e quindi, in ultima istanza, dalla lettura che ne fa il giudice ordinario, quello amministrativo e, soprattutto quello costituzionale.

Chiarito che anche la nuova ‘riforma della riforma’ non potrà attingere in modo svalutativo ai contenuti essenziali dei diritti sociali, si tratta ora di chiedersi quali implicazioni comporti tale ‘ritaglio’ delle materie ‘salute’ e ‘istruzione’ sui contenuti materiali della competenza esclusiva della legge statale, prima e, quindi, di quella regionale.

Se ricorriamo al criterio ermeneutico già utilizzato dal Giudice delle leggi (fra l’altro, nella sentenza n. 282/2002), possiamo trarne la conclusione che siamo tuttora in presenza di materie ‘trasversali’, di materie-funzioni e che, anzi, tale trasversalità risulta valorizzata nei contenuti rispetto a quanto non fosse già consentito alla luce della mera previsione della legge statale chiamata a fissare i soli ‘principi fondamentali’ della materia. In materia, ha recentemente sottolineato il Giudice delle leggi (sent. n. 282/2002) che “Quanto poi ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, non si tratta di una ‘materia’ in senso stretto, ma di una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle”.

Sotto il profilo in considerazione, può dunque affermarsi che i contenuti materiali delle nuove materie assegnate alla competenza esclusiva dello Stato ‘ritagli’ ancora più profondamente la competenza concorrente delle Regioni di quanto non faccia, nel vigente regime, il ricorso ai ‘principi fondamentali’ della materia, intesi come limiti imposti alla competenza regionale concorrente.

Nel confermare la portata garantistica della lettera m dell’art. 117 Cost., il quadro che ne emerge evidenzia nuove e più complesse questioni che non possano che comportare talune (in realtà, molte) incertezze nella definizione delle linee di demarcazione tra ‘principi fondamentali’ e ‘norme generali’, nonché tra queste ultime e le altre norme attribuite alla competenza concorrente delle Regioni.

Una possibile evoluzione dell’ordinamento regionale (melius, degli ordinamenti regionali) conosce in tale novellata disciplina spazi nuovi e più ampi rispetto al vigente assetto (ivi compreso nella materia organizzativa), con la conseguenza che – in una paradossale eterogenesi dei fini perseguiti dai ‘nuovi’ legislatori di revisione – viene innovativamente prefigurato un quadro costituzionale per la devolution, in materia sanitaria e di istruzione, affievolito rispetto a quello vigente (in modo più o meno significativo, in ragione della discrezionalità utilizzata dal legislatore statale). Il legislatore statale, infatti, dispone di un ampio potere di penetrazione all’interno della stessa potestà regionale residuale/esclusiva e ciò sia ricorrendo alla predisposizione delle ‘norme generali’ sulla protezione della salute e dell’istruzione, sia adottando i relativi regolamenti attuativi, che l’ordinamento novellato riconosce alla stessa competenza statale (salva comunque la delega alle Regioni, secondo l’art. 117, VI co.).

Ancora una volta, così, il Giudice delle leggi potrà ben dipanare le intricate questioni che indubbiamente insorgeranno soprattutto in quei sistemi regionali che leggeranno la c.d. devolution in modo per così dire ‘ideologico’, cioé come uno spazio normativo pieno loro accordato dal testo di riforma.

Come si vede, dunque, la riforma regionale appare, per molti versi, più simbolica che reale. Essa sembrerebbe destinata a poco altro che soddisfare le pretese devolutive di pretesi ed inesistenti territori autonomi all’interno del Paese, come la ‘Padania’, presente nella sola fervida fantasia dei suoi sostenitori. Ancora una volta, dunque, un grande ‘movimentismo’ costituzionale destinato a garantire poco altro che la persistenza dell’esistente.

4. Il diritto alla salute fra LEP e relativa giustiziabilità

Per concludere queste brevi considerazioni sulle problematiche di ordine costituzionale in cui si cala l’attuale dibattito relativamente ai sistemi sanitari del Paese (con riferimento cioé alla loro differenziabilità, al concorso pubblico/privato, al sottofinanziamento e agli sprechi tuttora ampiamente presenti), occorre ora guardare al tema fin qui brevemente richiamato sotto il profilo della giustiziabilità della pretesa garantita, sia come diritto soggettivo perfetto sia come interesse legittimo, categorie normative – queste ultime – ambedue riguardate, alla luce degli artt. 32 e 117 Cost., dalla tematica in discussione sotto il profilo della effettività della tutela giudiziaria (cui ora l’ordinamento è/sarà chiamato anche dal ‘Trattato costituzionale che istituisce una Costituzione per l’Europa’, dagli artt. II-107/II-110 e all’art. II-95). Se condivisa, infatti, l’analisi che ora seguirà comporterà non lievi problematiche circa la responsabilità giuridica degli amministratori delle AUSL.

Rispetto alla previgente disciplina legislativa in materia sanitaria, oggetto di un processo importante di riforma nel corso degli anni ‘90, la costituzionalizzazione dei ‘livelli essenziali delle prestazioni’ (LEP), di cui si è fin qui detto sia pure in modo essenziale, costituisce una evoluzione di fondo nell’ordinamento salutare, che si qualifica per i suoi destinatari come nuove situazioni giuridiche protette con il rango proprio dei diritti soggettivi perfetti.

Se non leggiamo in modo errato l’evoluzione ordinamentale sanitaria alla luce della novella costituzionale, in altri termini, non ci sarà più spazio per una considerazione della natura del diritto alla salute come ‘diritto finanziariamente condizionato’, come ad es. la Corte cost. sanciva ancora nella sent. n. 356 del 1992, quando affermava che “in considerazione della limitatezza delle risorse, non potrebbe consentirsi a un impiego di risorse illimitato avendo riguardo solo ai bisogni; è viceversa la spesa a dover essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie”, ancorché tale giurisprudenza fosse stata già modificata nel fondo in una serie di importanti pronunce degli anni ‘90 (sentt. n. 247/1992, n. 267/1998; n. 309/1999), e di recente nella sent. n. 509/2000, nella quale il Giudice delle leggi sottolineava che “il bilanciamento fra valori costituzionali e commisurazione degli obiettivi determinati dalle risorse esistenti non può intaccare il nucleo irrinunciabile del diritto alla salute protetto costituzionalmente come valore inviolabile della dignità umana” (corsivo nostro).

A tale giurisprudenza la Corte era pervenuta con riferimento al sindacato di costituzionalità di specifiche questioni poste, da ultimo, dalla disciplina positiva accolta nel d.lgs n. 502 del 1992, ed in particolare dalla determinazione da parte di quest’ultimo dei nuovi standard prestazionali, con correlativo abbandono del previgente modello universalistico in favore di uno ‘universalistico selettivo’, chiamato a conformarsi alle risorse disponibili, da una parte, e ad ispirarsi ai nuovi criteri dei LEP, come imposti dalla necessità, dall’efficacia clinica e all’appropriatezza d’uso degli interventi sanitari previsti ed erogati.

La lettura che si vuole proporre, dunque, riguarda l’interrogativo se la novellata disciplina costituzionale non sia da esaminare anche con riferimento alla giustiziabilità di eventuali comportamenti omissivi delle amministrazioni sanitarie in quanto “enti obbligati ad offrire i servizi nelle aree comprese nei livelli essenziali”. E, prima ancora, quello che porta a chiedersi se il rispetto dei ‘livelli essenziali’ non debba cogliersi come un vincolo organizzativo all’interno del quale soltanto può legittimamente esercitarsi l’autonomia funzionale delle organizzazioni sanitarie.

Nell’apprestare qualche osservazione rispetto al quesito proposto, preliminarmente, non può non sottolinearsi l’effetto novativo nel sistema salutare prodotto dalla costituzionalizzazione dei LEP, che al criterio interpretativo della successione delle leggi nel tempo aggiunge la forza propria della previsione costituzionale, gerarchicamente sovraordinata in forza della natura propria della disposizione costituzionale, in quanto legge superiore, inner law.

Ora, mentre nel sistema legislativo previgente alla riforma costituzionale il riferimento ai livelli di tutela era indubbiamente inteso “al minimo” (ad es. art. 1, I co., lettera g della l. n. 421/1992, ma anche il d.lgs n. 229/1999; la l. n. 328/2000; PSN relativo al triennio 1998­2000, che distingueva fra livelli di assistenza ‘necessari’ e ‘appropriati’), con la costituzionalizzazione dei LEP si è conferito allo Stato la competenza esclusiva per la loro individuazione e per la relativa garanzia, anche a protezione delle eguaglianza, personale e interterritoriale, dei soggetti; con essi si costituzionalizza, per la prima volta in modo formale, lo stesso status dei diritti sociali, che fin qui costituiva una mera qualificazione dottrinaria.

Naturalmente, un simile quadro normativo non può che comportare conseguenze positive in capo al soggetto interessato all’esercizio del diritto alla salute, e ciò sia in termini di riconoscimento positivo del diritto in considerazione sia in termini di effettività della tutela giurisdizionale apprestata. Quest’ultima include ormai la stessa tutela risarcitoria e inibitoria, propria dei diritti soggettivi perfetti, in presenza di danni causati da illegittimo esercizio della funzione pubblica (sent. n. 500/1999 della Corte di Cassazione; l. n. 205/2000).

Quanto poi al contenuto materiale della pretesa giuridica azionabile giurisdizionalmente, la richiamata disposizione costituzionale in materia di LEP pare assicurare piena copertura costituzionale alla stessa censura di illegittimità in caso di inerzia degli enti tenuti ad organizzare ed erogare i servizi sanitari (come anche quelli socio-assistenziali). Già in passato (sent. n. 309/1999) la Corte aveva censurato la legislazione regionale che escludeva il diritto del cittadino al rimborso delle spese sanitarie sostenute all’estero pure in assenza di una previa richiesta (sent. n. 509/200), oppure fruite presso una struttura privata convenzionata o anche il ricorso a forme di assistenza indiretta (sent. n. 309/1999), ogni qualvolta il paziente versasse in condizioni di salute tali da far temere un danno grave. In altri termini, il ‘bene della vita’, e nella fattispecie la salvaguardia della vita stessa, non consente possibili affievolimenti del diritto alla prestazione dell’assistito che fossero dovuti all’esercizio del potere autorizzatorio della Regione.

Senza naturalmente frustare il potere/dovere di organizzazione del servizio sanitario, e pertanto i necessari e connessi gradi di discrezionalità del legislatore e dell’amministrazione sanitaria, il soggetto-assistito dal SSN che ritenga di trovarsi in presenza di comportamenti (più o meno gravemente) omissivi dell’amministrazione sanitaria (analisi sostanzialmente analoga deve farsi comunque anche per i soggetti/enti privati erogatori del servizio sanitario sulla base di procedure di autorizzazione e di accreditamento) può ricorrere al giudice invocando la lesione dei LEP costituzionalmente garantiti in materia di diritto sociale alla salute.

In altri termini, la gravità del bisogno del paziente con riferimento alle situazioni garantite nei LEP fonda una pretesa giuridica perfetta capace di portare alla censura di illegittimità del comportamento omissivo e – ciò che più rileva per l’amministrazione regionale e per l’amministrazione sanitaria – la stessa tutela del diritto mediate l’azione risarcitoria e inibitoria come si prevede per ogni altro diritto soggettivo perfetto.

Non devono trascurarsi, inoltre, i diritti esercitabili dal soggetto-assistito con riferimento alla disciplina (ora nuovamente novellata) della riforma del procedimento amministrativo (l. n. 241/1990, e succ. mod. e integr.). Né vanno trascurati in tale ottica di garanzia gli strumenti di standardizzazione dei LEP, intesi come “valori misurabili, idonei a soddisfare i bisogni che si assumono meritevoli di tutela”. Tali valori non riguardano il solo contenuto materiale essenziale da garantire ma anche le relative modalità, ambedue costituendo uno standard che è parimenti invocabile dal soggetto in sede di tutela giurisdizionale. Di norma, le Carte di servizio sanitarie si presentano come uno degli strumenti più qualificati rispetto a tale finalità, essendo appunto previste per assicurare una forma di tutela alla qualità della prestazione cui il soggetto-assistito ha diritto. La loro violazione, che poi altro non significa che la violazione dei contenuti materiali della prestazione da erogare, e come tale autonomamente eccepibile dinanzi ad un giudice, è sanzionata con misure di indennizzo automatico e preventivo.

5. Salute e assistenza sociale fra diritti esigibili e politiche sociali

Le osservazioni appena svolte, nel loro concentrarsi principalmente sulla materia della ‘tutela della salute’ – sia con riferimento all’attuale assetto delle competenze regionali sia in quello conseguente all’eventuale conclusione positiva dell’iter della ‘riforma della riforma’ – hanno sottolineato prospettive e limiti del nuovo Welfare regionale-municipale-sociale, che, in realtà, troverà compiuta attuazione solo a seguito della legislazione di attuazione dell’art. 119 Cost. (c.d. federalismo fiscale). Alla stessa valorizzazione di tale nuovo Welfare concorre anche la materia dell’assistenza sociale che, non rientrando nella elencazione delle competenze concorrenti delle Regioni, rientra ormai nella piena competenza esclusiva/residuale delle stesse (seppure queste ultime possano ma, in via astratta, non debbano necessariamente considerare, a mò di legislazione statale di principio, le opzioni/previsioni normative della l. n. 328/2000).

A quest’ultima disciplina, anche in ragione delle peculiarità che ne hanno fin qui caratterizzato il regime giuridico, saranno ora dedicate alcune riflessioni volte a sottolineare i limiti generali conosciuti in materia di attuazione legislativa dell’art. 38, I co., Cost., nonché la significativa disorganicità della disciplina di favore. In realtà, il diritto al mantenimento e all’assistenza sociale, disciplinato nella richiamata disposizione costituzionale, nella metà di secolo che abbiamo appena lasciato alle spalle – come si dirà anche in seguito – conosce due principali letture/interpretazioni: una prima, che attrae la disciplina di favore nella materia previdenziale, e una seconda, nella quale si coglie un favor esplicito per i ‘lavoratori’, mentre i ‘cittadini’, nella loro condizione di soggetti deboli restano affidati sostanzialmente all’ambito delle politiche sociali, intese come erogazione di servizi alla persona e alla comunità.

Rispetto ai diversi e possibili approcci alle politiche pubbliche nell’ottica qui proposta, i servizi sociali devono cogliersi per ciò che nella realtà amministrativa essi sono effettivamente, e cioè prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche (ed ora anche a gestione privata) in tema di diritti costituzionalmente tutelati. Nel nostro ordinamento, i servizi sociali, quindi, costituiscono la concretizzazione amministrativa (ed ora anche sussidiaria, come fra poco diremo) dei diritti sociali.

Introdotti nel costituzionalismo contemporaneo del secondo dopoguerra, questi ultimi sono da cogliersi, come è noto, come pretese costituzionalmente garantite dei soggetti ad ottenere dallo Stato (ora dalla Repubblica) determinate prestazioni volte ad assicurare a tutti, ma soprattutto ai soggetti deboli, servizi amministrativi finalizzati a garantire l’eguaglianza sostanziale. In tal senso, essi costituiscono una novità e una sfida dello Stato costituzionale contemporaneo volte ad assicurare l’integrazione indissolubile fra libertà ed eguaglianza, in una parola la giustizia sociale.

Fra i diritti sociali riconosciuti in Costituzione ricordiamo in un elenco essenziale almeno: il diritto al lavoro (art. 4), il diritto alla tutela della salute (art. 32), il diritto all’assistenza sociale per gli inabili sprovvisti di mezzi (art. 38.1), il diritto all’istruzione e all’educazione (artt. 33 e 34), il diritto all’educazione e all’avviamento professionale per gli inabili e i minorati (art. 38.3), il diritto dei lavoratori in caso di infortunio, malattia, invalidità e disoccupazione involontaria (art. 38.2), il diritto dei minori e delle donne lavoratrici (art. 37). Si tratta, con riferimento alla positivizzazione costituzionale di tali tutele, di evidenti diritti “differenziali”, specificamente rivolti a rimuovere condizioni di minorità individuale e sociale, e quindi di debolezza di specifici soggetti, finalizzati a rimuoverle in un’ottica di eguaglianza delle condizioni di partenza di tutti nell’esercizio pieno dei diritti della persona.

L’analisi dell’attuazione di tale quadro normativo – come si è già osservato – descrive uno scenario di gradualità nella legislazione in materia e, più in generale, di una protezione peculiarmente rafforzata per il soggetto ‘lavoratore’, mentre le altre situazioni di minorità sociale restano ancorate ad una cultura risalente di ‘beneficenza pubblica’, quindi debitrici nel fondo di una cultura ‘caritatevole’, ‘assistenzialistica’ e ‘paternalistica’.

Nel costituzionalismo europeo (sia pure con formule differenziate) ed in quello italiano, in particolare, come è noto, risulta pienamente positivizzato uno rapporto stretto fra concezione della cittadinanza e diritti fondamentali fondato sulla garanzia e sull’ampliamento delle situazioni giuridiche costituzionalmente protette e su una nuova concezione del concetto di eguaglianza: non più solo l’uguaglianza che proviene dalla tradizione classica, che vede come intollerabili le discriminazioni fondate sulle differenze di sesso, di religione e di razza, bensì un concetto di uguaglianza che ritiene inaccettabili le differenze che si fondano sul rapporto economico e sociale, apparendo intollerabili le differenze fondate sulla capacità di reddito.

I diritti sociali, unitamente a quelli classici di libertà, sono assunti, in tale concezione, come condizioni indefettibili, ‘costitutive’ del principio costituzionale di eguaglianza (art. 3 Cost.) e, al contempo, del valore della persona (art. 2 Cost.). Il relativo catalogo costituzionale possiede una sua inusuale ampiezza e sistematicità e la relativa tutela è quella propria dei diritti costituzionali e non, cioè, di quelli ‘legali’, benché in dottrina si sottolinei come, a ben vedere, le forme giurisdizionali della relativa tutela non sono quelle apprestate ai diritti soggettivi (con la forza propria della tutela risarcitoria nei confronti di atti lesivi degli stessi) ma quelle degli interessi legittimi, atteso che fra il relativo esercizio e la previsione legale opera un facere amministrativo, che coinvolge la pubblica amministrazione con la sua supremazia speciale. Un approccio – quest’ultimo – destinato ad essere radicalmente riconsiderato alla luce dei princìpi comunitari, ma soprattutto della recente sentenza n. 500/1999 della Corte di Cassazione. Tuttavia, mentre altri ordinamenti disciplinano la materia mediante clausole generali (art. 20, I co., LFB o mediante “Principi informatori della politica sociale ed economica” (Cap. II del Tit. I e Cap. III Costituzione spagnola), la Costituzione italiana tutela i diritti sociali sia mediante princìpi fondamentali sia (e soprattutto) con disposizioni costituzionali di dettaglio.

Ma, se dalla definizione teorico-costituzionale dello Stato sociale e, più in particolare, dall’inquadramento dei diritti sociali come diritti inviolabili della persona, si passa a verificare il grado di effettività degli stessi, non può non cogliersi lo stridente contrasto tra la loro costruzione come diritti universali e assoluti e il relativo, deprimente, grado di effettività. L’argomento a sostegno di una simile situazione (fattuale) è dato dal fatto che i diritti sociali (istruzione, tutela della salute, assistenza sociale, previdenza, ecc.) costano e lo Stato (in Italia come altrove) affronta quindi seri problemi di fiscalità.

Più complessa appare l’analisi con riferimento allo statuto comunitario dei diritti sociali – la ‘cittadinanza sociale’ comunitaria – e alle relative garanzie rispetto agli ordinamenti costituzionali nazionali. Come è stato già osservato (M. Luciani), la disciplina comunitaria dei diritti sociali – anche se considerata dalla prospettiva de jure condendo (Carta dei diritti fondamentali dell’UE e TCE) – contrasta nel fondo con la loro concezione negli ordinamenti costituzionali nazionali (fra cui soprattutto quello italiano, quello spagnolo e quello tedesco). Ciò che rileva di tali diritti nell’azione e per la realizzazione delle finalità dell’ordinamento comunitario è la loro finalizzazione alle esigenze dello sviluppo economico e alle esigenze proprie del mercato comune. In una simile ottica, i diritti sociali, nell’ambito più generale della politica sociale comunitaria, per come disciplinata nel nuovo Cap. I del Tit. XI del Trattato CE (artt. 136-145), si trasformano in meri parametri di legittimità normativa di quest’ultima, assumendo per questo non più una validità in sé, bensì la natura di diritti complementari alle libertà economiche, riservandosene il relativo riconoscimento e la tutela al solo ambito interno degli Stati membri, mentre l’intervento normativo e giurisprudenziale europeo rimane esterno e subordinato alle tutele assicurate dalle legislazioni e dalle giurisdizioni degli stati membri. I diritti sociali, così, nella costruzione dell’ordinamento comunitario (almeno fino al recente ‘Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa’), assumono una natura di diritti ‘residuali’, funzionalizzati agli obiettivi economici del mercato unico europeo, dovendosi giungere ad una conclusione, circa la normativa comunitaria in materia sociale, secondo cui la stessa si limita a disciplinare mere disposizioni programmatiche, poco più che ‘obiettivi’, senza contenuti di prescrittività per le istituzioni comunitarie a dare attuazione alle stesse, se non nell’ottica della funzionalità sociale del mercato economico (C.G.C.E., causa 5/88, 13 luglio 1989, sent. Wachauf). La natura giuridica imprecisa e incerta di tali disposizioni pare, dunque, unicamente superabile con la loro positivizzazione in un ‘catalogo’ di diritti sociali, all’interno di una più ampia e rivisitata Carta europea dei diritti fondamentali (e dunque del TCE), su cui le istituzioni europee e la dottrina vanno discutendo negli ultimi anni, pur senza pervenire ancora ad un’intesa sui diritti da incorporare negli stessi Trattati comunitari.

Anche a partire da questa riflessione è da chiedersi come il ‘nuovo’ quadro costituzionale previsto per le Regioni e per le autonomie locali, in Italia, si rapporti a tali princìpi, dovendosi chiaramente assumere che l’architettura costituzionale della ‘Repubblica’ risulta significativamente innovata rispetto all’ordinamento costituzionale previgente, nel quale l’ambito costituzionale delle competenze legislative regionali poco (o nulla) incideva sullo statuto della cittadinanza. Le pur brevi considerazioni fin qui svolte portano ad osservare – in tale ottica – che le istituzioni regionali e le autonomie locali non costituivano in Italia, fino alle recenti riforme costituzionali nella materia territoriale, il terreno elettivo per un’indagine sulle tematiche relative alle modalità seguite (e da seguire) per rendere effettivi i diritti sociali, nella misura in cui alle Regioni e alle minori autonomie locali non era assegnata la competenza in materia di diritti, che rimaneva attribuita alle istituzioni statali, venendo protetta dalla relativa giurisdizione. La tematica dei diritti fondamentali nello Stato regionale, pertanto, non pare offrire una prospettiva di particolare rilievo teorico se considerata dall’ottica visuale del previgente ordinamento costituzionale; e ciò anche perché il livello regionale non ha consentito di evidenziare, almeno nella prassi, il profilo attuativo delle competenze regionali capace di influenzare l’effettività dei diritti sociali, tranne che nelle tematiche relative al rapporto amministrativo – così come innervato di nuovi diritti dalla più recente legislazione di riforma amministrativa (diritto di partecipazione al procedimento amministrativo, diritto di accesso agli atti e ai documenti amministrativi, diritto alla privacy) – e alla riforma dell’ordinamento locale (avviato con la l. n. 142/90 e succ. mod. e integr.).

Il tema dei diritti sociali, nel dibattito dottrinario italiano, pare doversi limitare così alle funzioni svolte dal giudice ordinario e soprattutto da quello costituzionale in tema di garanzia e di effettività degli stessi. L’intervento del Giudice costituzionale nella materia dei diritti sociali è stato richiesto prevalentemente con riferimento alla violazione del principio di eguaglianza e in presenza di comportamenti omissivi da parte del legislatore (come lucidamente sottolineava C. Mortati già nei primi anni ‘50).

Dopo un’iniziale prudenza, l’orientamento del Giudice delle leggi si è affermato nel senso di riconoscere rango pienamente costituzionale ai diritti sociali, affermandosi, da parte dello stesso, una serie di criteri guida a cui il giudice stesso conforma la propria dottrina. Pur accompagnandosi con il riconoscimento della necessaria gradualità delle scelte legislative, lo sforzo della Corte costituzionale porta ad assicurare l’effettività dei diritti sociali, riconoscendoli come ‘diritti perfetti’ e assicurandone una protezione immediata, pur in quelle ipotesi in cui difettasse ancora un intervento regolativo e di protezione da parte del legislatore. Per la Corte, dunque, anche i diritti sociali, e a fortiori quelli a prestazione positiva legislativamente condizionati, assurgono, al pari degli altri diritti fondamentali, al rango di “diritti inviolabili e irretrattabili della persona, in quanto espressione di valori o princìpi costituzionali supremi”.

In breve, nella giurisprudenza della Corte costituzionale si sottolinea come ai diritti sociali debba essere assicurata una protezione costituzionale pienamente comparabile a quella assicurata agli altri diritti fondamentali. Anche i diritti sociali, in quanto tali, sono irrinunciabili, inalienabili, indisponibili, intrasmissibili e inviolabili. Ciò non toglie, tuttavia, che l’immediata operatività di tali diritti, come diritti di pretesa di prestazioni pubbliche, possa e debba “essere accertata caso per caso, senza confondere ciò che è possibile in virtù della sola efficacia normativa della Costituzione con ciò che è storicamente possibile” (A. Pace), a seguito di leggi che abbiano assicurato una data disciplina della materia.

Le conclusioni che si possono trarre da un simile, essenziale, richiamo dell’evoluzione giurisprudenziale della Corte costituzionale, nell’assicurare effettività ai diritti sociali portano, tuttavia, ad osservare come le tecniche giurisdizionali utilizzate da parte dei giudici costituzionali sono tali da rendere in qualche modo mutevole e instabile il grado di effettività assicurato a tali diritti. Le tecniche di bilanciamento fra interessi egualmente meritevoli di tutela portano, infatti, il Giudice costituzionale ad operare una comparazione continua fra diversi princìpi e valori costituzionali e ciò sulla base dell’assunto che il principio della ponderazione o del bilanciamento fra beni costituzionali rappresenta il parametro in base al quale devono essere determinati i limiti e il contenuto dei diritti fondamentali e tramite il quale vengono risolti i conflitti che possono insorgere tra beni costituzionalmente contigui. Una prospettiva – quest’ultima – che porta a cogliere la Corte costituzionale come vero e proprio legislatore positivo, le cui ambiguità tuttora preoccupano la più attenta dottrina in Italia, come più in generale la dottrina costituzionale europea (e non solo), quando si pone l’interrogativo sul quis costodiet custodes.

Riprendendo l’analisi con specifico riferimento al nuovo scenario disegnato dal legislatore di revisione costituzionale, è da sottolinearsi come, nell’ottica del nuovo welfare (ora territorializzato), nel percorso della vita ogni soggetto può trovarsi ad essere soggetto debole; per tali condizioni di debolezza la Repubblica è chiamata a provvedere alla soddisfazione di bisogni primari (nel campo dell’istruzione, della tutela della salute, dell’assistenza sociale, del reddito minimo di sopravvivenza, della casa, ecc.) secondo standard definiti in modo unitario, che comunque assicurino l’essenzialità delle prestazioni volte a risolvere/superare i diversi bisogni. Tale opzione, secondo l’indirizzo mutuato dall’esperienza britannica, si prefigge, in sostanza, di dar vita ad un sistema universale e integrale di protezione sociale pubblica volta a garantire la sicurezza di tutti i cittadini dalla nascita alla morte, con l’obiettivo dichiarato – missione costituzionale – di perseguire finalità di ‘liberazione dal bisogno’, contro la logica ‘caritatevole’ dello Stato liberale e quella ‘organicistico-autoritaria’ dello Stato fascista.

L’intensità di tale modello si piega poi, in Italia come negli altri Paesi europei, alle esigenze consensuali proprie del sistema politico-istituzionale, spesso coniugandosi, in passato, con politiche finanziarie di deficit spending e comunque concentrandosi su tre principali àmbiti materiali (pensionistico, sanitario e istruzione pubblica, in quest’ultima includendo la stessa istruzione universitaria).

In una prima osservazione di sintesi, prima di ritornare all’esame delle recenti riforme costituzionali, può rilevarsi che lo Stato sociale, a partire dal secondo dopoguerra, ha realizzato importanti successi nel campo delle politiche pubbliche relative ai diritti sociali e in particolare nelle materie appena richiamate. La natura e la stessa intensità dell’intervento legislativo nelle altre materie ricadenti nell’ambito delle politiche sociali sono state significativamente diverse.

Le scelte legislative in tali materie non hanno una corrispondenza pubblica comparabile nel campo degli altri servizi pubblico-sociali, nei quali l’attuazione dei già richiamati diritti sociali avrebbe dovuto concretizzarsi. In altri termini, e ciò deve dirsi almeno fino alla recente legge c.d. Turco-Napolitano (per quanto concerne l’assistenza sociale), i servizi sociali, in generale e con specifico riferimento ai soggetti deboli concretamente individuati nelle richiamate disposizioni costituzionali di favore verso questi ultimi, hanno segnato il passo, conoscendo ritardi e asimmetrie legislative.

In un’analisi di sintesi di tali politiche può cogliersi una persistenza della prospettiva ‘caritatevole’, ‘assistenzialistica’, ‘paternalistica’ piuttosto che l’attuazione di politiche fondanti pretese esigibili da parte dei soggetti fondate sulla “dignità della persona umana” e, dunque, un diritto civile costituzionale protetto del soggetto debole. L’analisi dei ritardi nel tempo degli stessi contenuti della variegata legislazione (ad esempio nel campo dei soggetti diversamente abili), porta ad osservare una parcellizzazione eccessiva della disciplina legislativa di favore nonché la stessa assenza, in tale legislazione, di una cultura istituzionale pienamente rispettosa dei diritti della persona debole, della persona in difficoltà, a partire dal diritto costituzionale alla dignità. Se poi si considera, con riferimento ai soggetti deboli, la condizione di soggetto oggettivamente e soggettivamente dipendente (da altri, di norma dalla famiglia), si può osservare che l’obiettivo della protezione costituzionale del diritto civile e al contempo sociale della persona in difficoltà non sia stato conseguito.

Prima di procedere oltre – e anche al fine di richiamare (sia pure in modo essenziale) le politiche pubbliche nel campo che ora ci occupa – deve rilevarsi come esse hanno soprattutto risposto (in modo prevalente) alla logica di assicurare una tutela previdenziale, che nel tempo si è estesa fino ad integrare le politiche di sicurezza sociale, ambedue ispirate ad un criterio universalistico. Rispondono a tale finalità le previsioni della l. n. 80/1898, tese ad obbligare il datore di lavoro ad assicurarsi contro gli infortuni del lavoro. Tale previsione troverà più compiuta attuazione con le previsioni costituzionali e la relativa ispirazione al principio personalista, a quello lavorista e a quello solidarista. Princìpi – questi ultimi – ispirati al riconoscimento dei bisogni dei “lavoratori” ai quali, in tale ottica, è assicurato un trattamento costituzionale preferenziale rispetto agli altri “cittadini”. Nella stessa ottica istituzionale della sicurezza sociale s’inscrivono poi le previsioni relative all’istituzione e al funzionamento dell’INPS, alle pensioni sociali, alle pensioni di vecchiaia, all’assegno di invalidità e alla pensione di invalidità, alle pensioni di inabilità, alla tutela contro la disoccupazione involontaria, agli assegni familiari (ancorché la disciplina in materia si sia poi evoluta in materia in modo fortemente restrittivo), agli infortuni sul lavoro e alle malattie professionali (cui fa capo una struttura operativa come l’INAIL), alle prestazioni sanitarie ora di competenza del Servizio sanitario nazionale.

A seguito della Costituzione del 1948, l’assistenza sociale ha conosciuto importanti mutamenti di indirizzo che, in verità, risultano più apprezzabili sul piano delle definizioni normative in materia che in termini di effettività delle connesse protezioni. In tale ottica, risultano centrali, indubbiamente, le previsioni del primo decreto presidenziale (9/1972) in materia di trasferimento di funzioni amministrativo-statali alle Regioni (‘prima regionalizzazione’), ancorché persista in tale fonte normativa una forte ispirazione alla (risalente) cultura istituzionale della ‘beneficienza pubblica’ e alle sue forme organizzative (IPAB). A partire da tali opzioni, i servizi alla persona e alla comunità sono scorporati dalla prestazione previdenziale e restano ancorati nella responsabilità gestionale di specifici e risalenti enti nazionali, per ricadere nella competenza gestionale degli enti locali e delle relative strutture, secondo opzioni stabilite dal legislatore regionale. È a partire da questa data che ha pieno inizio l’epoca del welfare regionale e municipale. Dal dPR 616/1977 fino alla l. n. 59/1997, l’assetto amministrativo relativo alla predisposizione e all’erogazione dei relativi servizi e interventi a favore della persona e della comunità vede la centralità del Comune nell’esercizio delle funzioni di ambito eminentemente locale, che, a sua volta, anticipa la cultura istituzionale e costituzionale della sussidiarietà, destinata a divenire principio legislativo, prima (con la l. n. 59/1997) e costituzionale, in seguito, con le recenti riforme costituzionali in materia regionale (art. 118 Cost.). Il legislatore di trasferimento delle competenze amministrative aveva individuato la soluzione ottimale nella specializzazione del Comune come ente operativo/gestionale, mentre alla Regione veniva assegnata la funzione (appropriata ad un ente di area vasta) di programmazione e di determinazione degli ambiti maggiormente adeguati per la gestione dei servizi sociali e sanitari, nonché per la promozione, economicamente incentivata, delle forme di collaborazione, anche obbligatorie, fra gli enti territoriali. La l. n. 142/90, prima, l’attuazione della l. n. 59/97, il d.lgs. n. 112/98, e infine il TUEL (d.lgs. n. 267/2000), definiranno in modo compiuto il quadro dei rapporti istituzionali chiamati a farsi carico delle politiche sociali.

A ben vedere, come si dirà anche in seguito, le scelte del legislatore di revisione costituzionale della fine degli anni ‘90, nel loro complesso, inquadrano innovativamente il nuovo àmbito delle responsabilità istituzionali (regionali e locali), procedendo in una triplice direzione: a) assicurando la copertura istituzionale a tale legislazione mediante la positivizzazione costituzionale del principio di sussidiarietà (verticale e orizzontale); b) scorporando le competenze amministrative dal previgente parallelismo con quelle legislative e assegnandole costituzionalmente ai Comuni (art. 118, I co., Cost.), salvo che una legge statale o regionale, ognuna nel relativo ambito di competenza, non le assegni ad un livello istituzionale superiore, al fine di garantire interessi di ambito più vasto; c) assegnando, ora in modo definitivo, alla competenza regionale esclusiva/residuale la materia dell’assistenza sociale.

Se ne può concludere che lo scenario costituzionale disegnato dalla riforma, almeno in materia di assistenza sociale, è appunto quello di un nuovo welfare (regionale-municipale-sociale) che si sostituisce al previgente modello di welfare di ambito e responsabilità statale. In altri termini, le responsabilità – per come definite nei diritti e nei princìpi fondamentali della Costituzione e fra questi, soprattutto, in quello dell’eguaglianza sostanziale fra i soggetti e in quello solidaristico – che fin qui erano assegnate allo Stato-Repubblica, con la nuova lettera della Costituzione sono ora riallocate in forma radicalmente innovata nel novellato sistema/ordinamento repubblicano. In tale innovato quadro costituzionale, alla legge dello Stato compete la disciplina dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali, in modo da assicurare che ai principi della unitarietà e indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost) corrisponda un trattamento giuridico eguale di tutti i cittadini, assicurando in tal modo la cittadinanza unitaria e sociale.

Il legislatore di revisione costituzionale, in tal senso, ha assegnato allo Stato-Governo il potere/facoltà di far valere tale unitarietà di trattamento come conseguenza obbligata dell’unità giuridica dell’ordinamento. A tal fine, il Governo è chiamato ad esercitare un potere di controllo sostitutorio nei confronti degli organi delle Regioni, delle Province e dei Comuni ogni qualvolta lo richieda, in particolare, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali e la loro garanzia, a prescindere dai confini territoriali dei governi locali. Nel relativo esercizio, il Governo, come ora prevede la stessa l. n. 131/2003 di attuazione della riforma del tit. V Cost, potrà adottare i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nominare un apposito Commissario. Rispetto al testo della novellata Costituzione, il legislatore di attuazione ha previsto che l’intervento sostitutivo del Governo possa realizzarsi, oltre che per autonomo impulso del Governo, “anche su iniziativa delle Regioni e degli enti locali”. Lo stesso Governo, al fine di dare contenuto concreto alla pari dignità dei soggetti che ora compongono la Repubblica (Stato, Regioni, Province, Comuni) potrà (dovrà?) promuovere la stipula di intese, in sede di Conferenza Stato-Regione o di Conferenza unificata (che include come è noto anche le autonomie locali), volte a favorire l’armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni (art. 8.6 della l. n. 131/2003, e nello stesso senso sent. Corte cost. n. 303/2003).

In conclusione, alla sola legge dello Stato compete di assicurare gli inderogabili princìpi di eguaglianza dei cittadini, mentre alla legge regionale di farsi carico, con nuovo protagonismo, delle competenze assegnate alle Regioni, che sono sia concorrenti sia esclusive/residuali. Le prime, come è noto, assegnano alla Regioni competenze limitate dal solo rispetto dei princìpi fondamentali della materia fissate con legge dello Stato; le seconde assicurano alle Regioni piena libertà nella legislazione, fatto salvo il rispetto della Costituzione (e pertanto dei princìpi supremi e dei diritti costituzionali positivizzati nella prima parte della stessa), nonché il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Tali limiti, peraltro, risultano risolutivi anche nell’individuazione dell’ambito e dei limiti della potestà legislativa regionale nella (non auspicabile) ipotesi che il testo di revisione costituzionale (di ‘riforma della riforma’) concluda positivamente l’iter di integrazione dell’efficacia.

In tale ipotesi, infatti, la competenza in materia di tutela della salute (come anche in materia di istruzione e di polizia locale), transitando dalla elencazione concorrente a quella esclusiva delle Regioni, sfuggirà al rispetto dei princìpi fondamentali della materia posti con legge statale (e quindi anche alla l. n. 833 del 1988, per quanto concerne la materia sanitaria), rimanendo assoggettata ai soli richiamati limiti di cui all’art. 117, I co., Cost., e pertanto (soprattutto per quanto qui ci riguarda) al rispetto della Costituzione.

Un simile scenario, ancorché non sia possibile ora esplorarlo in modo adeguato, comporta che le scelte regionali in materia sanitaria conoscerebbero l’inevitabile mannaia della Corte ogni qualvolta le Regioni volessero seguire nella loro legislazione percorsi asimmetrici rispetto ai livelli essenziali delle prestazioni definiti con legge statale o comunque tali da mettere in questione il principio dell’eguaglianza anche interterritoriale, nonché quello della solidarietà tra i cittadini della Repubblica. Rispetto a tale quadro, potranno determinarsi, infatti, soprattutto da parte delle Regioni forti (in quanto fiscalmente autonome), forti spinte volte alla differenziazione dei trattamenti, rispetto alla uniformità delle prestazioni previste dai LEA, potendo assistere così ad inevitabili affievolimenti dell’idea, un tempo quasi sacrale e intangibile, dei LEA in materia di diritti sociali.

Al momento, anche in ragione delle difficoltà politiche a concludere la ‘lunga transizione’ in corso nel Paese, in verità, le ragioni o forse meglio le preoccupazioni della ‘coesione’ sembrano ancora trovare qualche attenzione. Ne costituisce traccia evidente lo scorporo dalla l. n. 131/2003 delle disposizioni attuative dell’art. 119 Cost., soprattutto nella materia della perequazione fiscale (fondo perequativo, art. 119. III co., Cost.) e degli interventi volti ad assicurare lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, nonché per rimuovere gli squilibri economici e sociali e per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona (art. 119, V co., Cost.).

Così richiamate le nuove scelte del legislatore di revisione costituzionale (sia pure nei loro termini essenziali), s’impone ora di riflettere sulle problematiche costituzionali conosciute dalla materia dell’assistenza sociale nel novellato quadro e dell’estensione alla stessa delle previsioni della recente legge quadro in materia. Il primo profilo da considerare, in tal senso, riguarda appunto le ‘sorti’ della l. n. 328/2000, atteso che la stessa, in quanto precede temporalmente la richiamata revisione del tit. V Cost., non può più essere assunta come “principio fondamentale della materia” da rispettarsi prescrittivamente da parte delle Regioni nella loro legislazione (a meno che le stesse non decidano in modo diverso). Un secondo profilo riguarda, più in particolare, le conseguenze – di sicuro impatto innovativo – della costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale, con il conseguente interesse costituzionalmente protetto del privato (ut sic e non più privato-sociale, come si prevedeva nella l. n. 59/97) a vedere assicurata la propria iniziativa nello svolgimento di attività di interesse generale di competenza comunale, provinciale, regionale e statale. La gestione dei servizi pubblici alla persona e alla comunità in materia socio-assistenziale costituisce in modo indubbio una materia nella quale il privato può chiedere di collaborare con il soggetto pubblico (locale e non) che è titolare della corrispondente funzione amministrativa.

Quanto al primo profilo, all’analisi puntuale delle novellate disposizioni di cui all’art. 117.2, lettera o (previdenza sociale) e all’art. 117. III co., Cost. – che assegna la materia della ‘previdenza sociale’ alla legge dello Stato e quella della ‘previdenza complementare ed integrativa’ alla competenza concorrente della Regione – non pare potersi mettere in dubbio che la ‘previdenza sociale’ resti pienamente incardinata nella competenza statale, pur residuando qualche spazio operativo e secondario alle Regioni. Diversamente è da dirsi per quanto concerne le altre disposizioni disciplinate nell’art. 38 Cost., e in particolare per quanto concerne il “diritto al mantenimento e all’assistenza sociale”, di cui è titolare, per statuizione costituzionale, ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere; situazioni fattuali – queste ultime – che, in quanto generano discriminazioni, impongono, ai sensi dell’art. 3, II co., Cost., di essere rimosse a cura della Repubblica (ora non più solo a cura dello Stato).

Il parametro costituzionale della essenzialità del diritto al “mantenimento e all’assistenza sociale” da garantire ai richiamati soggetti può bene individuarsi, con un’interpretazione sistematica delle disposizioni costituzionali in materia, nella quale si assuma, d’accordo con E. Balboni, che “l’inabile è colui il quale non può lavorare e al quale, dunque, la situazione personale di disagio inibisce la possibilità di guadagnare il “salario sociale” di cui all’art. 36 Cost. Dunque, il contenuto minimo essenziale dell’assistenza deve consistere in un insieme di prestazioni che – considerate complessivamente – consentano all’inabile di vivere una vita libera e dignitosa, che sia almeno paragonabile e/o assimilabile a quella di un lavoratore … e di ciò e alla fine può e deve essere dominus un iudex”.

Se confrontiamo tale lettura con le previsioni generali della legislazione generale in materia di assistenza sociale e, da ultimo, con quelle accolte nella stessa l. n. 328/2000, può affermarsi che, pur colmando un ritardo in materia, la stessa, che si presenta (anche formalmente) come una legge-quadro, non pare essere riuscita a farsi carico di una compiuta e adeguata garanzia del nucleo essenziale del diritto al mantenimento e all’assistenza per gli inabili al lavoro e per i poveri, né ad assicurare a tali soggetti lo strumentario più congruo per garantire l’esigibilità di un diritto sociale fondamentale, quale è appunto, dal punto di vista costituzionale, il diritto dei soggetti ora in considerazione. Né, a tal fine, può costituire convincente argomentazione in senso contrario quella ascrivibile alla scarsità delle risorse disponibili, restando pertanto confermato che la garanzia costituzionale dei soggetti destinatari della norma di favore, così come per altri diritti sociali (ad es. le pensioni), potrà solo essere assicurata dal sindacato di ragionevolezza/proporzionalità del Giudice delle leggi e dal giudice ordinario e amministrativo, ognuno nel suo ambito di competenza giurisdizionale. Una recente ordinanza (5 maggio 2001), adottata ai sensi dell’art. 700 cpc dal Tribunale di Firenze – Sez. lavoro, argomentando sulla base dell’art 32 Cost. (ma parimenti avrebbe potuto fare ai sensi dell’art. 38.1 Cost.), conferma tale analisi. Nel caso sottoposto al suo giudizio, il giudice ordina al Comune ‘di corrispondere ad una portatrice di handicap che non dispone di familiari per le cure necessarie’ (e pur a fronte di un reddito mensile da pensione di lire 1.600.000, goduto dalla medesima e integralmente destinato alla propria sussistenza ed alle spese di locazione) “il sostegno economico complessivo di lire 5.000.000, già comprensivo dell’eventuale contribuzione previdenziale e di ogni altro onere necessario per l’assunzione da parte della ricorrente di personale addetto alla sua assistenza continuativa per tutte le 24 ore giornaliere”. Come correttamente argomenta il richiamato giudice, “ciò si rende possibile perché la legge regionale Toscana 3 ottobre 1997 n. 72 stabilisce che il Comune è l’ente titolare delle funzioni in materia di assistenza sociale. Tale legge prevede, inoltre, il sostegno economico ‘per la vita indipendente o aiuto personale per persone con gravi disabilità’, da attuarsi in base a ‘piani individualizzati di interventi’ ” (in Giur. cost., 2001, p. 2692).

Rimangono ora da considerare le questioni poste dalle nuove competenze esclusive regionali in materia assistenziale, che, come si è già ricordato, spostano in capo all’ordinamento di ciascuna Regione l’obbligo costituzionale di dare attuazione all’art. 38, I co., Cost., secondo misure e opzioni legislative liberamente disponibili in capo alla discrezionalità del legislatore regionale quanto alle forme, ma obbligate quanto all’esistenza di norme specifiche in materia capaci di garantire l’essenzialità di tale diritto. Nulla, certo, impedisce che la Regione – ogni Regione – faccia proprie le opzioni di principio della l. n. 328/2000, ma si tratta, appunto, di una fra le possibili scelte legislative. In tale scelta, indubbiamente, le modalità di organizzazione del servizio sociale restano pienamente ascrivibili alle opzioni regionali; come pure restano disponibili in capo alla stessa le forme del coinvolgimento del privato nella gestione sussidiaria del sistema assistenziale, fatto comunque salvo il limite dell’eccesso di potere nell’ipotesi di diniego di avvalimento dello stesso, qualora richiestone. La novellata disposizione costituzionale in materia, pertanto, si limita alla sola previsione relativa all’oggettività delle prestazioni erogate nel servizio; del rispetto di tale essenzialità sarà poi competente il giudice ordinario e più in generale il Giudice delle leggi.

Rimane da affrontare, in conclusione e sempre in termini essenziali, la questione posta dalla costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale e dunque dal nuovo regime dei rapporti pubblico/privato nella gestione dell’assistenza sociale. La stessa l. n. 328/2000 – prima ancora del novellato art. 118, ultimo comma, Cost., ed in modo certamente innovativo – aveva già previsto un ruolo attivo dei privati, soprattutto dei privati del terzo settore, tanto nella gestione dei servizi sociali quanto nella loro programmazione e valutazione. Tale protagonismo dei privati conosce ora la sola omologazione, all’interno della categoria dei soggetti privati, fra privati ut sic e privati-sociali ai fini dell’identificazione del contenuto materiale prescritto dal legislatore di revisione, secondo il quale gli enti autonomi della Repubblica “favoriscono” l’avvalimento del privato nell’erogazione delle prestazioni amministrative.

Un primo criterio che potrà/dovrà guidare le amministrazioni pubbliche nella definizione dei relativi ambiti di potere, nel decidere di conservare in capo a sé la funzione amministrativo-sociale o piuttosto di cederla al privato per la relativa gestione, riguarda il carattere economico o meno della prestazione in questione, cioè del servizio richiesto dal privato a titolo di ‘gestione sussidiaria’. In altri termini, altro è la questione del privato volontario o delle associazioni di volontariato che collabora/collaborano spontaneamente con i fini pubblici delle amministrazioni, altro è la questione che si pone allorché (ed è la norma) l’ente titolare della funzione proceda a cedere all’esterno l’esercizio della funzione che implichi erogazioni finanziarie o si qualifichi, in generale, come servizio a contenuto economico, dovendo l’amministrazione pubblica, in tale ipotesi, individuare costi, forme di erogazione, standard quali-quantitativi e in una parola garanzie dei soggetti destinatari della stessa, nel più ampio quadro del rispetto delle previsioni costituzionali in materia di imparzialità e di buon andamento.

Nell’ipotesi di servizi sociali a contenuto economico, le previsioni di cui all’art. 117, I co., Cost. e all’art 117, II co., lettera e, non possono che fondare la competenza dell’amministrazione di volta in volta interessata – ma ciò vale anche per la competenza legislativa regionale –  a prevedere istituti e misure comunque idonei ad assicurare la “tutela della concorrenza” e pertanto la funzionalità del mercato, e più in generale ad escludere che l’attuazione della sussidiarietà orizzontale possa comportare remissione al privato di funzioni/compiti regolativi o comunque legati alla titolarità della funzione stessa. Naturalmente, tale principio non potrà che bilanciarsi con altri principi costituzionali come, in particolare, quello volto ad assicurare il funzionamento democratico ed efficiente dell’amministrazione pubblica (art. 97 Cost.). Le istanze dei privati, così, dovranno conformarsi alle regole dell’azione amministrativa e fra queste, in particolare, a quelle dell’accreditamento istituzionale e dell’evidenza pubblica e comunque non potranno essere soddisfatte che a seguito dello scrutinio comparativo da parte dell’amministrazione pubblica titolare della funzione, nel quale la stessa accerti che l’attribuzione delle funzioni ai privati richiedenti non comporti oneri pubblici superiori a quelli della gestione amministrativa diretta e che sia assegnato adeguato valore all’efficacia e all’efficienza rispetto ai risultati pubblici da conseguire (carte dei servizi).

In particolare, quanto alla questione della natura della valutazione da parte dell’amministrazione pubblica dei requisiti di qualità da possedersi da parte degli operatori privati (accreditamento istituzionale), in analogia con le omologhe procedure positivizzate in materia di gestione privata della sanità (E. Jorio), può dirsi che essa può utilmente cogliersi come un elemento volto ad assicurare la garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni. Nel caso in considerazione, esso si estenderebbe, dal contenuto oggettivo delle prestazioni essenziali erogate, a quello soggettivo delle caratteristiche dei soggetti privati gestori, al fine di corrispondere, a mò di capitolato tecnico-giuridico, a standard di qualità, da ritenersi come strettamente connessi all’erogazione della prestazione amministrativa (servizio sociale e/o sanitario) quale corrispondenza della pretesa giuridicamente protetta del soggetto destinatario del servizio stesso nei confronti dell’amministrazione titolare della funzione (e pertanto anche del privato che con la stessa collabora).

In conclusione, si può sottolineare che il nuovo ordinamento delineato dalle riforme, in un’ottica di pluralismo istituzionale e sociale, propone nuove sfide capaci di assicurare anche al privato di inserirsi nella nuova architettura istituzionale-costituzionale della Repubblica, rivitalizzando un esangue pluralismo istituzionale-territoriale e, soprattutto, valorizzando le amministrazioni più prossime al cittadino, come quelle comunali. Si tratta, sotto tale profilo, di dare vita, mediante adeguate scelte legislative delle Regioni, ad un sistema di raccordi e di intese fra enti locali e Regioni (valorizzando in tal senso anche il Consiglio delle autonomie di cui all’art. 123 Cost.), affinché i primi e le seconde sappiano compiutamente ispirarsi alle nuove scelte costituzionali, specializzando ogni livello istituzionale del governo locale alla dimensione più appropriata degli interessi da governare e da soddisfare. In questa nuova rete istituzionale e di riallocazione delle competenze amministrative, – se vogliamo, nel nuovo scenario imposto alla governance territoriale – occorre anche individuare le funzioni più adeguate per un livello intermedio come quello provinciale, che è emerso dalle riforme senza missioni chiaramente individuate. Si tratta, inoltre, di dare attuazione con sapiente regia alla sussidiarietà orizzontale, che significa dare vita ad una ‘società solidale’, in unum con le nuove missioni del privato nella gestione dei servizi di interesse generale, compatibili con le protezioni del privato destinatario dei servizi medesimi. Nel leale rispetto dei princìpi posti a base della riforma costituzionale, il cittadino (e quindi anche l’imprenditore) è chiamato a svolgere nuovi ruoli rispetto a quelli tradizionali di protagonismo-partecipazione con le missioni della Repubblica. In tale quadro, sia la legislazione regionale (come di recente ha fatto il legislatore regionale toscano) che gli statuti locali possono assicurare uno spazio di maggiore rilievo e protagonismo per quel tipo di imprese che, non perseguendo finalità di lucro, si trovano già, per così dire istituzionalmente, nelle condizioni ottimali per soddisfare a quel necessario compito cui sono chiamate in via generale le amministrazioni pubbliche. Con riserva tuttavia – come ricorda da ultimo l’art 7.1 della l. n. 131/2003 – che la funzione volta a favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini nello svolgimento di attività di interesse generale, qualora includa incentivazioni economiche o comunque impiego di risorse pubbliche, debba conformarsi alle previsioni di trasparenza sancite nell’art. 12 della l. n. 241/1990. In tal modo – come hanno già sottolineato Giuseppe Ugo Rescigno ed Ettore Jorio – l’obbligo della motivazione da parte dell’amministrazione nella decisione di riconoscere al privato la gestione della medesima la pone nelle migliori condizioni per assicurare, al contempo, sia la legittimità dell’azione amministrativa sia la valorizzazione in modo differenziale di quelle imprese private che, per statuto giuridico, perseguono finalità di solidarietà sociale (volontariato, organizzazioni no profit). È questo il nuovo quadro in cui verranno a trovarsi i privati se vorranno – ex novo o in continuità rispetto all’esperienza in essere – collaborare nella gestione con le amministrazioni pubbliche. Si tratta di cogliere i contenuti innovati della legislazione ma anche i relativi limiti. Solo a queste condizioni, il nuovo welfare (regionale-locale-sociale) potrà non trasformarsi – come non pare da escludere in via di principio – in un processo di liberalizzazione generalizzato delle funzioni pubbliche (statali, territoriali) o peggio ancora in un lucroso affare (economico o politico).

Bibliografia essenziale:

Per utili approfondimenti, di recente, fra gli altri, cfr. S. Gambino, “Regioni e diritti fondamentali. La riforma costituzionale italiana nell’ottica comparatistica”, in S. Gambino (a cura di), Regionalismo, federalismo, devolution, Milano, Giuffré, 2003; S. Gambino, “Federalismo e salute”, in federalismi.it (n. 4/2005); S. Gambino (a cura di), Assistenza sociale e tutela della salute. Verso un nuovo Welfare regionale-locale, Roma, Philos, 2004; L. Chieffi (a cura di), Il diritto alla salute alle soglie del terzo millennio, Torino, Giappichelli, 2003; R. Balduzzi, “La creazione di nuovi modelli sanitari regionali e il ruolo della Conferenza Stato-Regioni (con una digressione sull’attuazione concreta del principio di sussidiarietà orizzontale)”, in Quaderni regionali, 2004, 1; A. Aronica e C. De Vincenti, La Sanità nella transizione al federalismo, Roma, Ricerche, 1/2003; E. Menichetti, “La tutela della salute nella riforma della riforma del Titolo V della Costituzione: una devolution mitigata?”, in http://www.amministrazioneincammino.luiss.it.; L. Castelli, P. Gambale, E. Menichetti e M. Procaccini, “Il nuovo Welfare state dopo la riforma del Titolo V. Sanità e assistenza a confronto”, in http://www.amministrazioneincammino.luiss.it.

(2 febbraio 2006)





REGIONALISMO E SISTEMA POLITICO

2 01 2004

di Silvio GAMBINO

Preside della Facoltà di Scienze Politiche dell’Università della Calabria

 

dall’analisi di una relazione critica alla proposta della riqualificazione della rappresentanza politica e del rafforzamento delle istituzioni

Come è noto, soprattutto alla luce delle recenti vicende del (felicemente) fallito tentativo del centro-destra, nella precedente Legislatura, di “mettere le mani” sulla Costituzione – bloccato da una forte partecipazione politica del corpo elettorale al voto referendario nonché da un voto negativo che non lascia dubbi circa la volontà del popolo italiano di non modificare questa Costituzione (nei suoi principi ispiratori e nelle disposizioni relative ai diritti fondamentali) – possiamo ben confermare come il regionalismo italiano non sia di tipo federalistico, né di tipo cripto-federalistico, se non nella fantasia esasperata di qualche leader regionale, per esigenze di tipo territorialistico o di propaganda politica.

La storia del nostro regionalismo si sposa con una di quelle categorie interpretative del nostro costituzionalismo, che già il prof. Spadaro aveva ben evocato nella sua relazione, quella della ‘costituzione materiale’. Costantino Mortati ne aveva ben trattato nei suoi studi. La dottrina costituzionalistica ne ha tratto tutte le conseguenze, pur rifiutandosi di assegnarle funzioni idonee a mettere in questione l’interpretazione del testo costituzionale, limitandosi a coglierla come idonea a identificare lo iato esistente fra quest’ultimo e l’attuazione pratica che ne veniva data. È appunto in questa proposta di lettura, che mette in tensione dialettica un testo costituzionale formale con la sua attuazione, che devono cogliersi, con le luci e le relative ombre, le complesse e dinamiche relazioni venutesi a determinare nel Paese fra un sistema costituzionalizzato di autonomie regionali e locali (art. 5 e tit. V Cost.) e un inedito (fino al 1948) sistema di partiti, che sulla base del consenso offertogli dal ‘compromesso costituzionale’ fra cattolici, marxisti e laici risorgimentali, si è candidato a svolgere una funzione di democratizzazione del Paese.

Nell’ottica appena accennata, in altri termini, si è affacciato lo stesso tema problematico della effettività delle disposizioni costituzionali, cioè della loro idoneità pratica a conformare i comportamenti del sistema politico e sociale. In questa dialettica politico-costituzionale, così, ritroviamo prassi amministrative e comportamenti delle istituzioni rappresentative che si discostano dalla previsione costituzionale, nel senso che quest’ultima, nella fase di attuazione della Costituzione, veniva concretamente asservita al ruolo di protagonista svolto nella democrazia del Paese da parte delle forze politico-partitiche. Lo Stato e la democrazia dei partiti costituisce l’esito di tale processo, per come la migliore dottrina costituzionale ha potuto cogliere. Una democrazia che, al suo interno, vede operare, per una metà di secolo, la scelta di non dare piena e immediata attuazione a quel pluralismo istituzionale che costituiva una delle più significative novità istituzionali-costituzionali dello Stato repubblicano. Ne è seguita, in tal modo, quella ‘convenzione’, nei fatti contra constitutionem, consistente in un ‘congelamento’, quasi trentennale, della Costituzione nelle disposizioni relative al regionalismo, di un congelamento per un periodo ancora maggiore (fino alla legge n. 142/1990) delle disposizioni costituzionali volte a dare piena attuazione al ruolo e alle funzioni delle autonomie locali, di un congelamento, temporalmente più breve, di disposizioni fondamentali di primaria garanzia costituzionale, come quelle relative al varo del CSM e della Consulta. La conclusione che se ne è tratta non pare, infatti, molto esaltante rispetto alla considerazione normativistica del diritto e di quello costituzionale in particolare. In concreto, si è dovuto prendere atto, da taluni con insofferenza e con significativi ritardi nelle loro analisi, che la Costituzione in molte sue parti era rimasta “una Costituzione di carta”, rispetto alla quale altre regole materiali si erano concretamente imposte. Regole ideate e praticate da un sistema di partiti politici che, nella storia politica del Paese, ha imposto la propria centralità e il proprio protagonismo, obnubilando il ruolo e la natura di inner law propria della Costituzione scritta. L’esito, invero, è stato in gran parte positivo, sia con riferimento agli effetti della partecipazione politica di tipo partitico che di quella referendaria e della partecipazione sociale diffusa, sia con riferimento alla graduale e importante attuazione di diritti sociali (come l’istruzione e la salute). Un esito positivo che, tuttavia, si è accompagnato, fin dalla prima ora, con una capacità pervasiva del sistema politico-partitico sul sistema economico e sull’amministrazione pubblica, dando vita a ciò che la politologia e la sociologia politica hanno bene descritto con il termine di “lottizzazione” e del continuum politica-amministrazione.

Sia pure detto in grande sintesi, a chi parla, tale processo appare centrale da richiamare per comprendere le sorti concrete del regionalismo del Paese, alla ricerca delle sue ragioni, diremmo strutturalmente politiche, della relativa debolezza istituzionale. Una debolezza che permane anche dopo la crisi del modello del ‘partito di massa’ e la relativa delegittimazione a partire dai primi anni novanta, ma che, cionondimeno, ha aperto concrete possibilità per una ripresa delle strategie istituzionali volte a dare piena attuazione al modello costituzionale del pluralismo istituzionale inscritto nella Costituzione, sia come principio ispiratore (art. 5) sia nelle analitiche disposizioni attuative (tit. V Cost.). Un modello – quest’ultimo – che, per la sua novità politica e per la sua evidente discontinuità rispetto al recente passato politico-istituzionale, qualcuno ha ben pensato di qualificare come federalistico, volendo con ciò, probabilmente, sottolineare tutte le esigenze di responsabilizzazione dei governi regionali e delle amministrazioni locali nella determinazione di politiche appropriate e differenziate per i diversi territori del Paese.

In conclusione di questa breve premessa, dunque, si può affermare che non possiamo ben comprendere l’attuazione della nostra Carta costituzionale – rischiando di non comprendere cosa abbiamo alle spalle nella metà di secolo appena trascorso – se non consideriamo che essa ha convissuto con questa idea di Costituzione materiale di cui ci aveva parlato Mortati, intendendosi con la stessa la determinazione delle politiche di sviluppo democratico e costituzionale adottata dal sistema politico-partitico nella sua concreta conformazione, che è stata maggioritaria fino al 1951, e dopo tale data ispirata a formule di governo quadri- ovvero penta-partitiche. All’interno di questi governi sono state individuate e praticate strategie politiche unitamente a strategie costituzionali, che hanno visto indifesa la Carta, spostando il baricentro dell’attenzione politica ma anche della ricerca scientifico-costituzionale volta al suo esterno, nei partiti politici e soprattutto nella logica organizzativa che li ha caratterizzati fino agli anni novanta del secolo scorso, con la nota clausola preclusiva nei confronti di due dei maggiori partiti della sinistra, il partito comunista e il movimento sociale (ancorché i voti parlamentari di quest’ultimo partito sono stati ampiamente utilizzati a supporto di molti governi di coalizione succedutisi nel tempo).

La Costituzione ha sofferto di tutto questo, ha vissuto il congelamento di cui si è già detto e poi ha vissuto la fase di una sua attuazione gradualistica, ivi compreso nell’ambito del regionalismo e dell’autonomismo; ne ha vissuto tutto lo scotto, nel senso che quello che era centrale nella vita del Paese era il ruolo delle autonomie politiche. Le altre autonomie, quelle territoriali – che avevano una definizione costituzionale della loro mission molto più precisa dal punto di vista della positivizzazione costituzionale, con ambiti competenziali molto ben disegnati e che per questo avrebbero dovuto poter funzionare di vita propria – nella concreta realtà sono risultante perdenti (diremmo cedevoli) rispetto ai partiti politici e alle altre autonomie politiche, come quelle sindacali, previste nella Carta con un ruolo di sviluppo della democrazia partecipativa. La democrazia territoriale – le autonomie territoriali – così, ha vissuto di vita grama e di quella dipendenza dal centro laddove, quando si dice centro, si intendono le teste pensanti della rappresentanza politico-partitica.

Dopo “1989 italiano”, assistiamo ad una sorta di eterogenesi dei fini. A partire da tale data, infatti, con la crisi del sistema politico-partitico, il Paese ritrova condizioni ottimali perché le autonomie regionali e quelle locali riprendano lo spazio di protagonismo istituzionale che già la Costituzione del ‘48 aveva per le stesse previsto ma che la ‘costituzione materiale’ aveva nei fatti, se non proprio negato, fortemente svalutato. Alla fine del decennio ritroviamo così le riforme del 1999, che vanno a rafforzare la forma di governo regionale, con la disponibilità offerta alle regioni di optare in sede statutaria fra un modello di elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e quella consiliare, in continuità con il passato. Un rafforzamento dell’Esecutivo che per molte regioni ha significato, nei fatti, indebolimento, quando si rifletta alla inadeguatezza di quelle opzioni statutarie (in Calabria ma non solo) che hanno ritenuto di poter ‘impunemente’ pensare di svalorizzare ultra vires il ruolo e le funzioni di partecipazione politica istituzionalizzata dei partiti politici! Nel 2001, il processo riformistico arriva a piena maturità con la costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà (verticale e orizzontale), con la valorizzazione dei comuni nell’esercizio della funzione amministrativa e con il rafforzamento (ancorché in gran parte incerto e confusionario) delle competenze legislative delle regioni.

In conclusione, dunque, non possiamo comprendere le ragioni profonde della crisi del regionalismo italiano, perdurata anche dopo la riforma costituzionale del 2001, se non teniamo in considerazione che, fino al 1989, si è registrato un protagonismo politico-istituzionale del sistema politico-partitico. Nei confronti del quale sistema, dopo il 1989, si è verificato un effetto dirompente, con la crisi del modello del partito politico di massa, che ha visto riscrivere le regole culturali, ideali, statutarie, di riferimento di questi importanti centri politico-comunitari che, per moltissimi profili e con diversi esiti, hanno costituito una parte centrale, la vera ‘architrave’, della vitalità della democrazia e del costituzionalismo del Paese nel sessantennio che abbiamo alle spalle.

Così, soprattutto in ragione della vitalità politica della nostra Costituzione, pienamente confermata dal “patriottismo costituzionale” popolare espresso in sede referendaria, nei cinquant’anni appena trascorsi il tema centrale della politica costituzionale era quello di dare attuazione alla Costituzione in tutte le sue parti – e il Titolo V ne costituiva una parte centrale –; oggi abbiamo un altro tema centrale che è dato dalla crisi della politica, che diventa ‘crisi politica’ per il modo con cui il ceto politico interpreta il proprio ruolo di tramite, importante ma non certo esclusivo, rispetto all’attuazione della Costituzione. Per questa ragione, occorre riprendere tale tematica onde evitare pericolose derive plebiscitarie e populistiche; occorre riprendere tutte le ragioni volte a sostenere, a partire dalle persone più avvertite per continuare con tutti i cittadini, un forte senso etico-politico, quella morale pubblica di cui parla il prof. Spadaro, quella eticità repubblicana senza il cui rispetto rischia di venir meno lo stesso consenso diffuso assicurato fin qui alla Carta costituzionale. Occorre per questo far diventare strategico nella politica istituzionale del Paese, delle regioni e delle comunità locali, la tematica della riqualificazione della rappresentanza politica e con essa del rafforzamento delle funzioni e delle organizzazione rappresentative.

C’è, tuttavia, un passaggio preliminare a quanto si dirà in prosieguo con finalità de jure condendo e de politica condenda, nel quale si vuole sottolineare che l’analisi e la proposta – in particolare per la Regione nella quale ora parliamo – non hanno coloriture politico-ideologiche. Si prefigge, al contrario, di raccogliere tutti gli uomini per bene e di buona volontà, a prescindere dall’attuale collocazione politica e ideologica. Una vera e propria larga intesa per salvare la politica! E ciò perché consci della gravità (diremmo della quasi-irreversibilità) della situazione politica attuale in termini di affidabilità e di credibilità delle istituzioni rappresentative. Una situazione – quest’ultima – che pone un evidente problema democratico, creando le migliori condizioni di contorno per una vittoria delle mafie, con i loro trasversalismi e la loro capacità di penetrazione nei gangli vitali della rappresentanza politica e dei governi territoriali. L’obiettivo dichiarato è quello di “salvare la politica” a prescindere dagli schieramenti in campo e di rivitalizzare le istituzioni territoriali, rendendole trasparenti ed efficienti.

Passando (molto in breve) al merito di ciò che riteniamo necessario fare, a noi sembra che la questione centrale riguardi innanzitutto la discutibile abrogazione da parte del recente legislatore di revisione di due disposizioni costituzionali (gli articoli 125 e 130, sui controlli degli atti amministrativi delle regioni e degli enti locali), che hanno prodotto, a valle, un regime di deresponsabilizzazione della burocrazia amministrativa, al quale non può certo supplire né la magistratura né tampoco le opposizioni consiliari (quando pure ne avessero voglia e strumenti adeguati). Certo, l’idea dei riformatori costituzionali aveva una sua logica. Si direbbe, costituiva una sfida per rivitalizzare la democrazia regionale e locale. Con una maggiore autonomia dei governi territoriali, si pensava di poter sostituire i controlli amministrativi con una dialettica tutta politica fra maggioranza e opposizione. Non è stato così (almeno non è stato così dappertutto). Non poteva che essere così, visto che, almeno in moltissime regioni meridionali, gli amministratori (quando lo sono) sono dei veri e propri eroi nel difendere l’interesse pubblico continuamente assediato da interessi privati (nel senso dell’asservimento delle amministrazioni territoriali ad interessi di parte, a interessi illeciti). Come uscirne? Aprendo gli occhi e cambiando nuovamente, senza far finta che nulla sia successo o che continui a succedere sotto gli occhi allibiti di tutti. Occorre intervenire perché il rischio concreto è di ritrovarsi di fronte ad un ceto politico del tutto e irreversibilmente delegittimato e a una supplenza ‘impropria’ della magistratura. Non farlo sarebbe un evidente fallimento della politica e l’apertura verso soluzioni plebiscitarie e populistiche, come già nel decennio passato abbiamo iniziato a conoscere (sia a livello statale che a quello regionale-locale)!

Cominciando dalle regioni, si tratta di mettere in campo, preliminarmente, una iniziativa legislativa volta a reintrodurre forme di controllo sugli atti amministrativi della Regione e degli enti di cui la stessa si avvale per l’esercizio delle funzioni regionali. Il settore della salute, in particolare non potrà salvarsi senza un sussidio legislativo di questo tipo.

Se dal quadro della legittimità e della trasparenza della amministrazione passiamo ora alla questione degli uomini impegnati nelle Istituzioni, è da tempo che le questioni della qualità e della affidabilità della rappresentanza politica fanno ritenere come assolutamente imprescindibile per la riqualificazione della stessa una iniziativa legislativa chiara e determinata, volta a scoraggiare e impedire la presenza di trasversalismi, funzionali ad infiltrazioni di ogni tipo. Una iniziativa che impegni tanto i partiti politici mediante una rivisitazione delle relative regole di democrazia interna sia il legislatore statale e regionale! La legge statale di principio prevista dal nuovo art. 122 della Costituzione è già intervenuta da tempo (si tratta della legge n. 165 del 2004) e attende ora che si metta mano alla necessaria legislazione regionale che si faccia carico di disciplinare ineleggibilità e incompatibilità nel rispetto della legge stessa e nella utilizzazione di tutti i margini che essa residua al legislatore regionale. Spazi che non sono, certo, né inesistenti né di scarso rilievo politico-istituzionale!

Ma anche questo non basta. Ancorché possa apparire a taluno una proposta radicaleggiante, la questione dei costi della politica è molto seria e come tale viene percepita dal ceto politico nazionale più avvertito. Le regioni spendono troppo e le risorse spese per il loro funzionamento sono sottratte ad altre, più necessarie, politiche pubbliche. Occorrerebbe lavorare per offrire spazio e speranze per l’avvenire ai tanti disoccupati e sottoccupati disperati delle nostre regioni, soprattutto meridionali. In questa direzione occorrerebbe assolutamente dimezzare tutti i costi della politica, a partire dallo stipendio dei consiglieri e degli assessori regionali, fino ai loro collaboratori istituzionali, ai gruppi consiliari, alle consulenze, ecc.

L’attesa riqualificazione della rappresentanza politica, a sua volta, dovrebbe accompagnarsi con alcuni obiettivi propri della democrazia nel nostro tempo: a) innanzitutto quello di dare piena attuazione alle novellate disposizioni costituzionali in materia di democrazia paritaria (rimuovendo con idonee misure legislative le discriminazioni fattuali fin qui operanti nei confronti dell’elettorato passivo delle donne); b) in secondo luogo, quello di progettare e dare adeguata attuazione ad una politica di ‘ricambio generazionale’ del ceto politico, riservando a tal fine non meno del 50% delle candidature nelle liste elettorale a persone di età inferire ai 30/35 anni. Come si vede, in questo caso, coinvolgendo direttamente la capacità di auto-riforma della politica!

Come si è suggerito, dunque, si tratta innanzitutto di non fare finta che nulla di problematico sia intervenuto nel regionalismo del nostro Paese. Si tratta, di conseguenza, di riavviare un positivo e corale processo di discussione pubblica, capace di penetrare all’interno dei partiti e del mondo associativo e quindi all’interno dei consigli regionali. Si tratta di coinvolgere il mondo del volontariato e quel privato-sociale che rappresenta una parte importante delle risorse positive delle regioni, il mondo del sindacato, quello della cultura, quella dell’associazionismo giovanile e dei mondi professionali. Un grande progetto di riflessione collettiva e di riprogettazione politica! Esso deve partire dalla società per portare quell’aiuto che serve assolutamente in questa fase sia ai partiti (la cui progettualità invero nessuno riesce più a cogliere con nitidezza) che a tutte le istituzioni rappresentative. In suo difetto, lo spazio sarà/sarebbe inevitabilmente occupato dalla pratica della trasversalità, dal trasfughismo e dalla contiguità/contaminazione con le mafie e gli interessi occulti. Per le mafie sarà/sarebbe la vittoria; per la società civile e i suoi cittadini la sconfitta definitiva!





Nuovi municipi e nuovo sud

1 01 2004

Da “Carta – settimanale”

di Osvaldo Pieroni
docente di sociologia Università della Calabria
Costruire scenari di sostenibilità locale e di partecipazione radicati in una appartenenza riflessiva, conviviale e aperta al territorio ed all’ambiente del Mezzogiorno. Collegare in una struttura stabile le iniziative puntiformi, perché partecipino attivamente al governo del territorio e in particolare alla costituzione della sovranità degli enti locali e municipali. Rivalutare il Sud delle differenze nella sua unità, e guardare a Sud in una prospettiva mediterranea di pace, autonoma e sganciata dal feudo atlantico-americano: sono questi alcuni tra gli obiettivi dell’assemblea indetta, venerdì 10 giugno all’Università della Calabria, dalla Rete del Nuovo Municipio e dal corso di laurea in Discipline Economiche e sociali per la cooperazione, lo sviluppo e la pace.
Ma cosa vuol dire partecipazione? Il prerequisito per la partecipazione è il riconoscimento di un «mondo vitale» comune, di un sapere quotidiano condiviso, di uno sguardo di cura al proprio ambiente. Partecipazione è abitare in comune un luogo, non semplicemente uno spazio fisico, ma un territorio denso di significati, in cui la diversa soggettività di ciascuno incontra quella degli altri nella condivisione di senso. Partecipazione è abitare un luogo come parte di un mondo, del mondo che contiene ogni luogo e i beni comuni dell’umanità. Partecipare non vuol dire spartirsi i beni, delegando a chi ha più potere il compito di assegnarne a chi ne ha meno. Partecipare è, innanzitutto, condividere.
Se dunque queste sono le basi della partecipazione, che nel nostro caso si proietta nella dimensione del governo del territorio, nel progetto del Nuovo Municipio, il lavoro da fare – l’attività nel senso politico di Hannah Arendt – consiste in primo luogo in una opera di ricostruzione collettiva della nostra scena di vita, nelle sue dimensioni locali [e non localistiche], municipali [e non campanilistiche] e mediterranee. Il Mezzogiorno, e in particolare la Calabria, sono ancora oggi sedi di un degrado secolare, di una cancellazione costante della memoria e dei luoghi, sedi di fuga da una condizione a volte socialmente insostenibile. Sul disastro ambientale e sociale è cresciuto un potere che ha fatto della dipendenza il suo strumento di forza, di ricatto clientelare, di dominio anche criminale. I fallimenti dell’intervento pubblico, le azioni istituzionali ordinarie e straordinarie hanno prodotto cumuli di macerie, cattedrali nel deserto prima e cimiteri di elefanti poi, squilibri sociali, abusivismi, prostituzione del territorio.
Se si pensa che investimenti, impresa e quindi occupazione costituiscano una risposta ai problemi del Mezzogiorno si cade ancora in una maledetta illusione. Lo «sviluppo» – se vogliamo usare questo termine così ambiguo – non è questione economica. Al contrario lo sviluppo, in primo luogo della società, è presa di coscienza, conoscenza, opera che concerne la salvaguardia dell’insieme dei beni collettivi senza i quali non si dà vita buona [oltre la sussistenza ed il consumo alienante]. Il Mezzogiorno non è soltanto sfasciume. Ha ragione Alberto Ziparo quando scrive che le attuali istanze di sostenibilità significano reinterpretare il patrimonio ambientale e territoriale, riprendere i temi dell’etica pubblica, della attenzione e della fruizione sociale rispettosa degli stupendi paesaggi, dei luoghi densi di significato. Ben prima dell’agire istituzionale, sono le grandi lotte come quella di Scanzano, quella in corso contro il Ponte sullo Stretto, i conflitti e le ribellioni attorno alla localizzazione di impianti nocivi e deturpanti, centrali termoelettriche, inceneritori, discariche, contro mafie ed ecomafie, che segnano la ripresa di una appartenenza che precede la partecipazione.
Sono le lotte, anche piccole e talvolta brevi, contro l’abusivismo, le infrastrutture inutili, le inique occupazioni e privatizzazioni del territorio, il proliferare di non-luoghi, la riqualificazione dei quartieri, il diritto alla cultura. È la protesta affinché l’acqua torni ad essere bene comune distribuito in modo equo ed efficiente, e sia gestita pubblicamente. E sono anche comportamenti quotidiani, sempre più spesso organizzati da piccoli gruppi, che ci richiamano al consumo locale di beni sani e puliti prodotti localmente. È la solidarietà nei confronti dei migranti e l’accoglienza alla loro iniziativa, affinché trovi spazio pubblico e sia fonte di ricchezza culturale. Non si tratta solo di proteste, bensì di azioni affermative; non si tratta solo di resistenza, ma di piccole, progressive acquisizioni di potere per tutti.
Decine e decine di studenti delle nostre università lavorano per formarsi in una simile prospettiva di «opera», di riconquista di una identità consapevole e solidale. E sul terreno economico il significato di quella «economia delle carezze» – come la chiama Mimmo Cersosimo – fatta di valorizzazione delle tradizioni e dei saperi antichi non degenerati, delle produzioni locali e di prossimità, il significato è in primo luogo etico e culturale. Da qui la partecipazione ed il suo riferimento alle istituzioni locali, la richiesta di apertura e di presenza decisionale dei cittadini [i bilanci partecipativi, i nuovi statuti municipali, i forum] possono prendere piede e svilupparsi. La recente vittoria del centrosinistra in Calabria [ma ancora di più in Puglia] deve significare una svolta nel governo del territorio e dei beni comuni verso una vera sostenibilità ambientale e sociale, ma affinché ciò sia possibile è necessario che lo «scenario» della partecipazione sia patrimonio comune.
È questo il compito che intendono assumersi i Laboratori Territoriali ed i «nodi» della rete meridionale del Nuovo Municipio. Le molte adesioni alla iniziativa di venerdì 10 da parte di gruppi e coordinamenti di azione locale di diverse regioni, di importanti istituzioni [come l’assessorato all’urbanistica e al territorio della Regione Calabria, quello all’ambiente della Provincia di Cosenza, all’urbanistica del comune di Rende, del comune di Cosenza e di piccoli comuni quali quelli della Locride e dell’Aspromonte, della Comunità Montana Capo Sud], di intellettuali e studiosi, possono essere l’inizio di una attiva ed aperta conversazione volta a superare le «chiacchiere», i lamenti o i pomposi programmi mai attuati.





Callipo: sogno un apparato regionale fatto di persone che pensino solo all’interesse della Calabria

1 01 2004

Pippo CallipoIntervista a Pippo Callipo
(tratto da “Ora Locale”)

di Sergio Bruni e Piero Caprari

Il documento del 21 Giugno della Confindustria Calabria , da Lei presieduta, ha denunciato
in maniera vigorosa che c’era stato da parte del governo, a livello nazionale, un taglio
all’ultimo Bando della Legge 488/92. Questo taglio ha portato a scartare, a livello nazionale, il
90% delle domande. In Calabria la conseguenza di questo fatto era molto rilevante, in quanto,
a fronte di 1485 domande, con una ipotetica ricaduta occupazionale di 50.000 nuovi posti di
lavoro, a causa dei tagli, la ricaduta occupazionale si riduce a circa 5.000 nuovi posti di
lavoro. Dunque una grande occasione persa per la nostra regione. In sostanza, la tesi espressa
è che mentre da una parte gli imprenditori calabresi si stanno muovendo dall’altra parte c’è
una sordità rispetto a tale ruolo attivo.
La prima cosa da evidenziare riguarda il fatto che in un momento in cui c’è un maggiore bisogno di
rilanciare l’economia del Mezzogiorno, sostenendo soprattutto quelle attività imprenditoriali che
alimentano l’occupazione e la crescita del reddito, è avvenuto il taglio dei contributi che proprio a
queste attività erano destinate.Si tratta di contributi particolarmente importanti per le regioni
meridionali in quanto servono a fronteggiare quei costi aggiuntivi che sostengono gli imprenditori
che operano nelle aree arretrate. Il taglio dei finanziamenti destinati alla 488 per quanto pesante sia,
non costituisce,tuttavia, il problema più grave. L’aspetto più drammatico di tali provvedimenti è,
infatti, la sospensione o la dilazione degli impegni di pagamento che il governo aveva assunto,
accogliendo le domande ed i progetti che gli imprenditori avevano presentato in base alla
legislazione vigente. Questo provvedimento rappresenta un fatto ancor più grave in quanto incide su
iniziative già avviate, per la cui realizzazione gli industriali avevano fatto debiti ed avevano
assunto degli impegni rispetto ai fornitori , contando sul fatto che avrebbero ricevuto ,a vario
titolo,dei contributi da parte dello Stato. Il ritardo nell’erogazione di tali fondi, se non la
soppressione degli stessi, creerà, come ho detto al ministro Marzano non più tardi di un mese fa in
una riunione a Reggio Calabria, dei gravissimi disagi alle aziende poiché queste, esposte con le
banche, alla richiesta di rientro avranno difficoltà ad onorare i loro debiti. In sostanza mentre noi
abbiamo bisogno di aiuti per rilanciare l’economia , il governo o meglio il suo primo ministro,
Berlusconi, ha la necessità, come ha sottolineato il ministro Marzano, di tenere fede al famoso
“patto con gli Italiani”, recuperando, mediante i tagli, le risorse per abbassare le aliquote Irpef.

Noi avevamo qualche perplessità rispetto alle cifre sulla ipotetica ricaduta occupazionale. In
Calabria, infatti, ci sono circa 580.000 occupati e 50.000 nuovi occupati costituiscono circa
l’8% del totale; da qui il sospetto che le richieste avanzate dagli imprenditori siano un po’
gonfiate, soprattutto se si pensa che tale incremento sarebbe dovuto avvenire in un periodo di
2 anni circa.

Solo un accorto controllo delle domande presentate potrebbe dare una risposta a questa perplessità.
Personalmente presumo che l’obiezione non sia fondata in quanto oggi l’imprenditore si deve
esporre con fideiussioni e se rinuncia a realizzare quanto previsto deve sopportare dei costi,
innanzitutto quelli della fideiussione, ma anche quelli di progettazione e di consulenza. Per questo
motivo io presumo che i dati delle domande siano reali. Infatti ribadisco che non è più come una
volta, quando la presentazione della 488 era libera per cui c’era la possibilità che la richiesta non
riflettesse volontà ed esigenze reali; si presentava la domanda per poi decidere se proseguire o
meno. Oggi invece che la presentazione costituisce comunque un costo, l’imprenditore avanza solo
richieste che hanno una realizzabilità concreta.
Aggiungo inoltre che i sospetti verso il mondo imprenditoriale sono ricorrenti, tant’è che il ministro
Marzano , sempre a Reggio Calabria, ha dichiarato, che aveva avuto difficoltà a difendere la 488
perché ” … in Calabria con i contributi si comprano le Ferrari e gli yacht..”. Irregolarità di questo
genere possono essersi verificate, così come può succedere che qualche ministro viene arrestato
però questo non significa che tutti i ministri sono ladri. Secondo me per tutelare gli imprenditori
che vogliono creare veramente sviluppo ed occupazione, è necessario controllare con rigore le
domande presentate..

Volendo ribadire le nostre perplessità, facciamo presente che le graduatorie della 488 vengono
stilate in base a certi parametri (uno dei più importanti è costituito dalla ricaduta
occupazionale).
Dal momento che i fondi a disposizione sono stati ridotti, viene quasi naturale
sovrastimare, non solo in Calabria, il valore della ricaduta occupazionale
Questo può anche accadere. Tuttavia oggi la Banca , in fase istruttoria, entra nel merito anche della
ricaduta occupazionale, così che se io ipotizzo un bilancio con dei costi relativi all’assunzione di 50
persone e poi prevedo di impiegarne 100 o 120, la Banca, che è responsabile, rileva le incongruenze
e richiede una rimodulazione del progetto. Il problema è che bisogna controllare queste proposte. E’
certamente successo in passato che il commercialista che appronta la pratica, mirando alla sua
parcella ed in presenza di imprenditori sprovveduti, ha gonfiato i dati e poi, quando la pratica è
entrata in graduatoria, si è dovuto rinunciare per l’impossibilità di assumere realmente le persone
previste. Questi sono comunque casi limite. La Banca o chi fa l’istruttoria deve capire quando i dati
economici non sono coerenti con il numero di occupati previsti. Ci sono parametri di riferimento da
rispettare per cui, anche se un funzionario non è particolarmente esperto, è in grado di capire
quando una situazione non è sostenibile. Per tale ragione è importante che i controlli accurati siano
effettuati durante l’istruttoria.

Il problema, tuttavia, non riguarda solamente l’istruttoria dei progetti. Nel passato abbiamo
assistito nel Mezzogiorno anche a fenomeni di rilevante natalità di imprese, accompagnate
però da una ancor più grande mortalità.

Questo è assolutamente vero. Basta citare il caso del Prestito d’onore. Quante famiglie si sono
rovinate per sostenere l’iniziativa dei propri figli che pensavano di utilizzare questi fondi,
sbandierati come uno stimolo allo spirito di imprenditorialità in Calabria. Quanti giovani hanno
aperto negozi e poi sono falliti, rovinando la propria famiglia che magari aveva impegnato anche la
liquidazione!
La verità è che con questo modo improvvisato di presentare progetti, è successo anche che molte
aziende sono entrate in graduatoria , hanno avviato il progetto e poi non hanno saputo andare avanti,
danneggiando altre aziende serie che sono invece rimaste fuori dalle graduatorie.
E poi il sottosegretario Miccichè, negli incontri in Confindustria, ci dice che è mortificato perché in
Calabria non si utilizzano i fondi. Il problema è che il sistema è sbagliato in quanto l’approvazione
dei progetti e la successiva erogazione degli stessi dovrebbero avvenire dopo accurati controlli.

Al quadro fino ad ora tracciato vanno aggiunte le prossime iniziative legislative. Dopo aver
tolto o decurtato tutta una serie di contributi, il governo si appresta a trasformare i
contributi rimasti in crediti agevolati con tassi di interesse leggermente più bassi di quelli
correnti. Queste ed altre misure sono presenti nelle bozze della nuova finanziaria. Ritiene che
siano misure utili?
Certamente i contributi in conto interesse sono importanti, però dobbiamo vedere a quale territorio
sono destinati, in quanto in Calabria, ad esempio,abbiamo una gran parte di imprese che dispone di
risorse finanziarie limitate e non ha la forza di accedere al credito bancario; immaginiamo quindi se
possono permettersi di pagare interessi passivi Simili proposte non costituiscono uno strumento
valido per la nostra realtà; interesseranno molto più realisticamente le grandi aziende o quelle
localizzate in altre zone..

A fronte di questa stretta, in una fase in cui si sottolinea la incapacità dell’Italia di competere,
Lei ritiene che la politica governativa rappresenti una soluzione efficace, oppure ritiene che ci
sia la possibilità di intraprendere una strada diversa, più coraggiosa, che faciliti ad esempio la
possibilità di sostenere coerentemente ricerca e sviluppo.

Non si può, soprattutto in Calabria, pensare di fare ovunque ricerca e sviluppo.Si tratta invece di
esaminare di cosa hanno realmente bisogno le piccole aziende per crescere. Per esempio quando il
governo ha deciso di congelare i debiti delle aziende, esistenti ad una certa data , dando la possibilità di ripagarli in 5 anni con tassi di interesse agevolati, ha promosso una iniziativa che si è
rivelata molto utile per numerose aziende. In altre parole, se si elimina l’affanno giornaliero, si ridà
fiato alle piccole aziende. Ma questa iniziativa l’hanno realizzata una volta e non l’hanno più
ripetuta.
Un altro ottimo strumento è stato quello dei Patti Territoriali , con ricadute importanti sia per gli
imprenditori che per il territorio.Non è stato ritenuto un buono strumento dai politici nazionali,
perché la gestione era affidata ai soggetti locali. Il primo Patto Territoriale di Vibo, il terzo in Italia
con Siracusa ed Enna , ha visto riunirsi i sindaci, le organizzazioni sindacali e gli imprenditori , si è
creato un progetto in cui si individuavano le reali possibilità di sviluppo del vibonese (turismo e
settore agroalimentare). Per concretizzare tutto questo c’è voluto, però, molto tempo perché ci sono
state lungaggini burocratiche nella gestione dei Patti. Lunghissimo è stato il passaggio dal
Ministero delle attività produttive al Ministero del bilancio. Inoltre i progetti hanno sofferto per il
fatto di essere stati trasferiti dalla “Vibo Sviluppo” a Roma (alla I.G., alla CLESS) dove hanno
deciso quali progetti dovevano essere approvati. Questa centralizzazione è risultata sbagliata
perché è stato tolto il controllo diretto da parte del territorio.

L’ultimo rapporto della Banca d’Italia sull’economia calabrese denuncia , oltre alla crescita
zero, l’incapacità da parte del nostro governo regionale ad utilizzare le risorse disponibili
(vedi POR) con conseguente taglio delle premialità che poi sono state conferite ad altre regioni
del Sud. Lei concorda con il fatto che il governo regionale si sia rivelato incapace a gestire le
risorse disponibili?

Io concordo completamente, ma non per partito preso, dal momento che ho votato questo governo
regionale e pertanto sono uno degli artefici e dei responsabili di questa disfatta. Il problema vero è
che c’è una incapacità a gestire la cosa pubblica. Il governo regionale si è avvalso e si avvale,
infatti, dei famosi consulenti, che sono al centro delle polemiche di questi giorni. Penso che questi
signori di consulenza ne facciano ben poca e che si tratti invece di un vero e proprio fenomeno di
foraggiamento in quanto non si è riscontrato alcun effetto positivo: quando io porto un consulente
nella mia azienda, esso deve portarmi un risultato concreto. Vorrei che mi spiegassero se c’è stato e
quale è stato il contributo che questi consulenti hanno portato. Capisco infatti che 5.000 impiegati
regionali e che tutti i dirigenti regionali non sono sufficienti , ma allora come si gestiscono questi
fondi se non c’è personale all’altezza. La verità è che, nonostante i consulenti ,per fare un bando ci
vuole l’iradiddio, per farlo partire ci vogliono tempi lunghissimi a forza di gestire e manipolare.
Interviene a questo punto il Direttore generale della Confindustria calabrese dott. IGOR PAONNI,
che era presente all’incontro:
A parte il rapporto della Banca d’Italia, c’è la relazione della Corte dei Conti, e quindi ritengo che ci
sarebbe poco da aggiungere su questo punto.
C’è, invece, da tener conto che attualmente con la rimodulazione del programma operativo
regionale una parte delle risorse sarà indirizzata al rafforzamento della struttura di gestione, per cui
si spera che nella programmazione per i prossimi tre anni, le risorse del QCS con le relative
premialità aggiuntive, possano essere meglio gestite con una supervisione maggiore da parte degli
organi competenti
Certo è che le risposte che il programma operativo regionale doveva dare alla classe imprenditoriale
in generale, incluso l’artigianato, è stata molto modesta. Si sono, infatti, utilizzati molto i progetti
coerenti (progetti “sponda”) e utilizzato poco “il sogno” ovvero le nostre intelligenze e la capacità
di programmare alcuni strumenti interessanti di finanza agevolata e innovativa, ad esempio i PIA
innovazione, piuttosto che concentrarsi sullo scorrimento della .488 e/o sulla legge Sabatini come è
stato purtroppo fatto.
Per cui ci sarebbe molto da dire su come sono stati spesi i fondi, ma, siccome il quotidiano è sotto
gli occhi di tutti, non mi pare che si possa concludere che ci sia stato un impatto, non solo
occupazionale, ma anche in termini infrastrutturali talmente massiccio da giustificare poi anche
comportamenti virtuosi da parte dei soggetti economici; è chiaro che se non c’è una contropartita in
termini di idee e di politica economica, poi la risposta che avviene a livello del territorio non può
essere interessante.

Fermo restando quanto affermato sulle responsabilità della classe politica regionale, non
crede che esistano delle responsabilità anche da parte della classe imprenditoriale calabrese?
Si tratta di valutare queste eventuali responsabilità, senza ovviamente strapparci le vesti su
quello che è stato il passato, ma soprattutto per ragionare sul futuro e capire se è possibile
uscire dalla strettoia costituita da una parte da una classe politica nazionale che fa delle scelte
di politica economica recessiva e dall’altra da una classe politica locale che qualche problema
ancora più grosso ce l’ha per il fatto che non riesce ad utilizzare coerentemente le risorse che
ancora rimangono.

Io ho sempre fatto un “mea-culpa”nel senso che una delle responsabilità più rilevanti è quella del
territorio che ha sopportato, comunque condiviso o chiuso gli occhi, di fronte a questa situazione,
vuoi perché presi dal lavoro, vuoi per una forma caratteriale di menefreghismo, vuoi per una sorta
di connivenza con la politica. Qualche giorno fa ho dichiarato che la Calabria viene tenuta sotto
questa cappa non a causa della “base” imprenditoriale che è in fermento e condivide le accuse da
me lanciate sulla stampa alla classe politica calabrese, ma per l’esistenza di qualche imprenditore
emergente che, avendo stretto patti di ferro con alcuni politici, ostacola la possibilità di apportare
cambiamenti alla situazione esistente. Infatti l’accordo fatto dalla Confindustria calabrese con i
sindacati, il 26 Marzo 2004, non è andato avanti perché è stato frenato dall’azione congiunta di
alcuni politici ed imprenditori, in quanto il governo regionale vedeva un pericolo in questa intesa
con i sindacati. Chiaravalloti lo ha addirittura definito “un tavolo perverso” nonostante noi, finita la
riunione e firmato il protocollo con i sindacati, avessimo dichiarato subito alla televisione che
questo tavolo non era contro nessuno, ma serviva solo ad analizzare le problematiche del nostro
territorio, per fare proposte concrete e sollecitare e sensibilizzare la realtà locale. Tutto questo ha
fatto sbandare il “palazzo” che ha capito che se gli imprenditori si associano con i sindacati , già
questo comincia a costituire una grande forza . Se poi a questi si aggregano la Confagricoltura ed i
vari ordini professionali queste forze chiederanno conto alla politica di quanto si sta facendo.Oggi
invece nessuno ha la forza di chiedere conto e di pretendere una risposta. Ecco perché questo tavolo
è stato ostacolato. Ecco perché poi Chiaravalloti dichiara, pubblicamente a Reggio Calabria di
fronte a 400-500 persone,che ” agli arroganti sbatto la porta in faccia”, poiché chi è in disaccordo è
considerato da lui un arrogante.

Al di là degli accordi a cui si accennava tra alcuni imprenditori emergenti e parte della classe
politica locale, è necessario sottolineare anche come, soprattutto nel passato, l’imprenditoria
calabrese si sia prevalentemente sviluppata nel comparto dell’edilizia, pubblica e privata,
creando una sorta di vicinanza degli imprenditori coinvolti con la classe politica che di volta
in volta si succedeva. Questo ha fatto sì che venisse meno la capacità di alzare la voce, di
sviluppare critiche , ed ha condizionato anche la possibilità di sviluppo di altri settori
produttivi.
Lei concorda con questa osservazione?

Questi gruppi, che una volta erano nell’edilizia, ma che adesso operano in altri settori, purtroppo
danno una mano al permanere di questa situazione, legittimando inoltre l’ arroganza da parte dei
signori del “palazzo” che sono convinti di non dover dare conto a nessuno. Quello che noi
vorremmo fare è invertire questa situazione. Ritornando poi alla questione dell’edilizia, è chiaro che
la vicinanza tra imprenditori e politici ha trovato terreno fertile facendo leva su alcuni strumenti
rappresentati dalla modalità di approntare gli appalti, dalle revisioni prezzi, dalle varianti in corso
d’opera che costituivano un sistema sbagliato di operare e a cui sono stati apportati dei correttivi
anche se qui in Calabria, purtroppo, è cambiato molto poco.

Molti imprenditori ed anche gente comune ha condiviso l’ennesimo atto di accusa nei
confronti della classe politica regionale che Lei ha lanciato nel numero di “Calabria sera” del
3 settembre. Ma è forse una delle prime volte che si sente avanzare da un imprenditore,
soprattutto nella posizione istituzionale che Lei occupa, la proposta e l’esigenza di un
ricambio della classe politica dirigente non solo regionale ma anche delle amministrazioni
locali della nostra regione. Quali priorità porrebbe all’ordine del giorno per rendere
praticabile questo ricambio?

1. Il primo passo è mettere da parte l’attuale apparato, sostituendolo con persone, anche della
vecchia politica, ma che condividano un nuovo sistema… La nuova classe dirigente deve
essere formata da persone consapevoli che siano disponibili a ragionare nell’interesse della
Calabria e dei calabresi. Quando io vado in Confindustria Calabria, mi tolgo un cappello e
me ne metto un altro che mi permette di ragionare nell’interesse della Federazione, per
quanto riguarda le spese e per tutti gli altri problemi che interessano la Confindustria
regionale. Allora, chi sceglie di candidarsi e di essere eletto deve ragionare sui reali
interessi della Calabria, cominciando a pensare ad un programma serio, reale e credibile.
2. E’ necessario inoltre coinvolgere direttamente tutti gli impiegati, e soprattutto i dirigenti. Se
non si ha l’aiuto del personale, non si può fare niente; si tratta pertanto di creare uno staff
di fiducia che condivida nuove regole e nuovi valori per essere poi in grado di aiutare il
politico a portare avanti il cambiamento. Si tratta di sensibilizzare, professionalizzare, fare
crescere e fornire strumenti efficaci, gratificandolo anche economicamente, il personale che
c’è, perché loro devono poi portare avanti concretamente i progetti. Se c’è disinteresse,
spesso indotto dall’esempio che viene dall’alto, è logico che si crea demotivazione ed i
problemi non si risolvono. Da questa base è possibile poi partire con i programmi e con
l’attuazione degli stessi in modo da rendere un servizio reale ai cittadini, formulare i bandi e
svolgerli in pochissimo tempo. Non credo che queste siano cose dell’altro mondo. E’ quello
che un qualsiasi imprenditore farebbe nella propria azienda; si tratta cioè di riordinare tutta
la macchina regionale.Non si tratta cioè solo di modificare alcune cose, occorre una
rivoluzione totale, una inversione ad U modificando anche il modo di fare le nomine,
scegliere i consulenti etc. per poter riconquistare credibilità nei confronti dei cittadini che
attualmente sono completamente sfiduciati.
3. Va poi riaffermato il principio della politica come servizio. Attualmente, chi viene eletto si
trasforma in una sorta di monarca, considerando i cittadini alla stregua di veri e propri
sudditi. E tutto questo l’abbiamo permesso noi, perché spesso coltiviamo una mentalità da
sudditi, e fin tanto che non subiamo “torture” non ci ribelliamo. Chi sceglie di
amministrare la nostra regione deve interpretare la politica come servizio e poi può anche
guadagnare quindicimila Euro al mese. Provate, invece, a pensare a quegli assessori che
venivano in Calabria una o due volta la settimana. Secondo me chi viene nominato
assessore dovrebbe portarsi il lettino nel proprio ufficio proprio per non perdere tempo e per
lavorare. Ma la Calabria ha ancora bisogno di questo tipo di assessori? Gente che non è
quasi mai disponibile, invece che garantire un ascolto ed un confronto permanente con le
organizzazioni imprenditoriali e con le varie categorie.
4. Si tratta inoltre di affrontare e risolvere il nodo rappresentato dal fatto che non esiste alcuna
forma o struttura di controllo costante e periodica sull’operato di chi amministra, in quanto
si pensa che tutto sia sottoposto all’esame dei cinque anni e che chi si è comportato male,
viene poi mandate a casa. Ma non è sufficiente mandarli a casa dopo cinque anni, in quanto
nel frattempo hanno creato un danno enorme che spesso è impossibile recuperare. Adesso,
infine, che sono entrati gli altri paesi della Comunità Europea che sono più affamati e
disagiati della Calabria, pensate che avremo più attenzioni da parte della Comunità
europea? E quindi se noi dovessimo perdere altri cinque anni, chi ce li restituisce, chi ci
restituisce gli stipendi e gli emolumenti principeschi delle decine di consulenti spesso
inutili?

La questione è dunque che se l’imprenditore sbaglia paga di persona mediante la perdita di
profitto. Il politico pensa invece di dover, eventualmente, pagare ogni cinque anni. Allora il
problema è di costruire una rete di controllo, costituita dalle rappresentanze delle imprese ,
del sindacato e di tutti quei settori che esprimono interessi ed esigenze che vengono spesso
disattese.
Purtroppo un altro problema è costituito dal fatto che chi rappresenta certe categorie cura il proprio
orticello e non ha interesse a fare gruppo, per andare a chiedere conto. E la Giunta regionale sfrutta
questa situazione e vuole sentire prima il sindacato, poi gli imprenditori, poi i commercianti, in
modo separato, per impedire loro di ritrovarsi tutti assieme per un confronto reale e complessivo. Se
si vuole sentire un parere vero ed esaustivo su qualsiasi argomento, è necessario, invece, sentire,
congiuntamente, il parere del sindacato, della Confindustria e delle altre categorie e non mantenere
le varie istanze sempre separate. E questo sarebbe un primo, importante momento anche di controllo
e di pressione nei confronti del mondo della politica.

In questo senso il presidente Montezemolo ha iniziato il suo mandato, rilanciando la questione
della concertazione. In funzione della necessità, che Lei sottolineava con forza, del ricambio
della classe politica dirigente, la concertazione, con alcuni connotati particolari, potrebbe
essere funzionale ed efficace per effettuare questo ricambio, attribuendo al termine
“concertazione” anche la capacità di aprire la classe politica non solo alle varie categorie ma
anche agli altri settori della società.
A parte che con due anni di anticipo ho parlato di concertazione, io l’ho sempre proposta non solo
come confronto della classe politica con gli imprenditori, ed i sindacati ma anche con gli ordini dei
commercialisti, con le università, le associazioni professionali (ingegneri ed architetti, avvocati).

(editing a cura di Giovanni Pecora per http://www.perlacalabria.it)